¿Cuál es la función de la fiscalía? Principios institucionales del Ministerio Público

Caros lectores, tenemos el gusto de compartir un breve, pero significativo fragmento del libro «Derecho Procesal Penal. Lecciones», del maestro César San Martín Castro, un manual cuya lectura es obligatoria para principiantes y especialistas en materia procesal. Dicho esto, ¡que tengan un hermoso día lleno de libros!

Cómo citar: San Martín Castro, César. Derecho Procesal Penal. Lecciones. Segunda edición, Lima: Instituto Peruano de Criminología y Ciencias Penales y Centro de Altos Estudios en Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 2020, pp. 250-254.


El Ministerio Público

1. Concepto y configuración institucional

1.1. Concepto

El Ministerio Público es considerado por el artículo 158 de la Constitución como un órgano autónomo de derecho constitucional —lo que significa un complejo orgánico propio y distinto, de naturaleza pública, que no depende de poder alguno o de otra institución estatal— y que, por imperio del artículo 159 de la citada Ley Fundamental, es el encargado de promover la acción de la justicia en defensa de legalidad y de los intereses tutelados por el derecho —provoca el ejercicio de la potestad jurisdiccional; es un órgano requirente por antonomasia—.

Se puede decir, entonces, que el fiscal es un funcionario guardián de la legalidad, que únicamente ha de servir al derecho [Roxin]; como tal, debe intervenir siempre que estén en juego normas de carácter imperativo o los derechos fundamentales de los ciudadanos [Pérez-Cruz Martín]. El juez penal no juzga por sí mismo, sino solo a iniciativa del Ministerio Público, cuya intervención es el presupuesto necesario de la actividad jurisdiccional. En tanto ha operado “una expropiación del conflicto” [Christie], el Estado no solo asume el deber juzgar, sino que tampoco abandona la persecución de los delitos en manos de los particulares.

En sede penal, compatible con lo primero y especificando su misión constitucional, le corresponde el ejercicio de la acción penal y la conducción desde su inicio de la investigación del delito (artículo 159.4 y 5 de la Constitución). La persecución de los delitos, considerada ajena al ejercicio de la potestad jurisdiccional, requiere de un órgano público, no subordinado a las víctimas y distinto de los jueces, cuya existencia y actividad es una pieza fundamental del proceso penal basado en el principio acusatorio, y garantía imparcialidad y presupuesto necesario para que pueda afirmarse la tutela del derecho penal (ubi non est uctio, non est iurisdicti).

Al Ministerio Público le corresponde contribuir en la persecución pénala a la afirmación de la voluntad estatal, que orienta todos los poderes del Estado hacia la idea de la justicia material; participa en la defensa de la voluntad estatal para el. correcto ejercicio del poder penal [Góssel]. El Ministerio Público se encuentra vinculado en su actuación funcional al orden jurídico constitucional y al principio de legalidad [Peña Cabrera Freyre].

La promoción del ejercicio de la acción penal está sometida al principio externo de legalidad u obligatoriedad: el fiscal, cumpliendo las disposiciones del ordenamiento jurídico, debe promover la acción penal en cuanto exista sospecha inicial simple, salvo los criterios de oportunidad legalmente configurados, referidos a la falta tanto de necesidad de pena cuanto de merecimiento de pena, definidos con arreglo al principio de proporcionalidad (artículo 2 CPP). Pero no solo eso; conforme a las disposiciones del CPP, los fiscales son los únicos conductores de la investigación del delito, considerada como una de las fases esenciales del proceso penal».

Los fiscales han de llevar sobre sus espaldas la carga de probar la culpabilidad del acusado a la par de desarrollar, también, la actividad tendiente a la incorporación de la prueba que concierna a la dilucidación del litigio, quedando en manos del juez la latitud de la reacción penal que nuestra ley sustantiva ha discernido monopólicamente a la jurisdicción [Báez].

1.2. Institucionalidad del Ministerio Público

El Ministerio Público, bajo la dirección del fiscal de la Nación —que no es, propiamente, un funcionario político, sino una alta autoridad del Estado—, es un órgano independiente de la administración de justicia y autónomo de los demás poderes del Estado. No puede identificarse con el Poder Judicial porque:

i) Desde la Constitución de 1979, constituye un poder independiente, con un diseño institucional propio y órganos de línea jerárquicamente estructurados.

ii) No dicta resoluciones con calidad de cosa juzgada —tampoco puede realizar actos de prueba en sentido propio (artículo IV.3 TP CPP)—.

iii) No limita el libre ejercicio de los derechos fundamentales (artículo VTP CPP), salvo los casos legalmente reglados, ni incidir definitivamente en el derecho a la tutela jurisdiccional [Moreno].

iv) Sus principios organizacionales no son necesariamente los mismos, básicamente en lo referente a la independencia judicial, que se proyectan en los principios de unidad en la función y dependencia jerárquica —en esencia, expresados en la obediencia a directivas de actuación procedente del superior jerárquico, dentro del marco de la legalidad-.

v) No puede identificarse con la Administración porque su labor está orientada a los criterios de verdad y justicia, básicamente por el principio de legalidad y actuación objetiva; el fiscal no debe llevar a cabo los puntos de vista políticos y los objetivos del gobierno, sino aplicar el derecho [Roxin]. Los principios institucionales que definen su organización, de carácter interno, son los de jerarquía y unidad en la función, a través de los cuales se pretende conseguir la uniformidad de la interpretación de la ley y la continuidad en la actividad por parte del Ministerio Público, independientemente de los cambios de los concretos fiscales que se vayan produciendo [Muerza]. De igual manera, otros dos principios centrales son los de imprescindibilidad y buena fe [Barragán Salvatierra] .

A. Por el principio de jerarquía, los fiscales aun cuando actúen independientemente en el desempeño de sus funciones, como integran un cuerpo jerarquizado, subyace la noción de subordinación ante los miembros del Ministerio Público de mayor grado, por consiguiente:

1. Están sometidos al poder disciplinario de sus superiores [RN 1795-2013 y 3099-2013], que incluso tienen la facultad de sustitución o reemplazo cuando “no cumplen adecuadamente con sus funciones o incurre en irregularidades” (artículo 62 CPP y 14 CPP).

2. Deben sujetarse a las directivas o instrucciones, siempre legales, que le impartan sus superiores (artículo 5 LOMP) –la Fiscalía requiere de patrones de uniformidad-. Estas instrucciones están sujetas a dos características básicas:

(i) Su juridicidad, en consecuencia, no son de obligatorio cumplimiento las instrucciones antijurídicas, en cuyo caso debe informar en esos términos al superior que la dictó —están vinculadas a la Ley y al derecho-.

(ii) Las directivas o instrucciones deben tener un contenido general en orden a la unificación de criterios de interpretación de la ley de racionalizar los recursos para la persecución de los delitos [Bruzzone], radicada en dos ámbitos precisos: el principio de oportunidad y en los interrogantes técnico-tácticos de la persecución penal [Roxin] .

Las directivas, además, deben delinear pautas generales en pos de la represión del delito respetando acabadamente todos y cada uno de los derechos que se le conceden a los imputados durante el derrotero del proceso penal, así como también lograr una efectiva coordinación con las demás autoridades de la República [Báez]. Este principio, en todo caso, tiene como límite insoslayable el principio de legalidad.

3. La posición procesal de la institución en el caso concreto es la del superior jerárquico, que guía especialmente el sistema de recursos [Ejecutoria Suprema 3131-2014/Huánuco, de 27-04-15]. En efecto, la independencia de los magistrados del Ministerio Público no puede ser expresada de la misma forma que los magistrados judiciales debido al principio de subordinación jerárquica de sus miembros. Ello significa que están sometidos a sus superiores jerárquicos [Granger].

Ahora bien, es correcto afirmar que el principio de jerarquía tiene evidentes efectos procesales. El más relevante se concreta en el sistema de recursos en cuya virtud la posición procesal del fiscal superior en grado que interviene en el procedimiento impugnativo es la que corresponde al Ministerio Público como órgano público que actúa en el proceso penal. Siendo así, como el principio fundamental en materia de impugnación es el dispositivo -que da pie a los demás principios: tantum devolutum (Quantum apdlatum, congruencia y reformatio in peius- no es posible, bajo ninguna circunstancia que el órgano jurisdiccional de revisión se desvincule del límite de la pretensión impugnativa cuando es del caso estimar el recurso acusatorio. No es un problema general del ámbito de las potestades jurisdiccionales, sino de límites referidos a la propia pretensión impugnativa, que es la que define la competencia del judex Ad Quem: el juez no pude exceder los ámbitos que fijan las partes cuando ejercen su derecho al recurso legalmente previsto.

B. Por el principio de unidad en la función, el Ministerio Público se concreta en cada oficina fiscal, no a título individual; es decir, todos los fiscales de la misma Fiscalía tienen igual competencia funcional para tratar el asunto penal encomendado, pero ellos representan a la institución, no a sí mismos. El indicado principio busca la unificación de criterios, y modos de actuación y proceder en la función fiscal [Rosas Yataco] . Esta impersonalidad en la acción de la Fiscalía permite, por ejemplo, que un fiscal puede proponer impugnación y otro, del mismo oficio u oficina fiscal, formalizarla, o que durante el desarrollo del debate -incluso de la causa en general- pueden turnarse los fiscales del mismo oficio [Leone]; cada fiscal actúa por propia competencia y, en su caso, el fiscal jefe del oficio sin perjuicio de la potestad del fiscal de más alta jerarquía- puede renunciar a las impugnaciones propuestas por los fiscales adjuntos e invalidar cualquiera de sus iniciativas [Manzini]. Obviamente este principio no alcanza a la decisión de Fiscalías de rango superior en el asunto concreto cuando intervengan en atención a los diversos recursos y lógicas funcionales del respectivo proceso penal, en cuya virtud prima el criterio del fiscal superior en grado y, de ser el caso, el inferior debe amoldarse a lo decidido por el superior. El fiscal superior en grado tiene competencia superior, potestad de alta dirección y vigilancia sobre los fiscales inferiores del distrito judicial donde actúan.

C. Principio de imprescindibilidad. Se sustenta en los principios de legalidad y acusatorio. La presencia del fiscal, una vez que se inicia la relación jurídica procesal, es imprescindible (artículo 159.4 de la Constitución). No puede continuar el proceso penal sin que el órgano persecutor del delito conduzca los actos procesales que le son propios en razón de su función. Su ausencia, cuando la ley establezca su obligatoria presencia, acarrea la nulidad del acto procesal o del procedimiento en su conjunto. Su par dialéctico, en términos de importancia y presencia en el proceso, es el abogado defensor.

D. Buena fe. La misión del Ministerio Público es la justicia, propiamente dicha, la tutela de intereses públicos (artículo 159.1 de la Constitución). Su función no es formalizar la investigación preparatoria en todos los casos que conoce. Por tanto, no tiene como objetivo ser un inquisidor, perseguidor o contendiente forzoso de los procesados, sino más bien, corresponde a la autoridad fiscal acusar cuando es debido y sobreseer cuando no hay indicios o sospechas suficientes de la ocurrencia de un delito o de la intervención delictiva del procesado. Debe evitar, en todo caso, que las reglas de un juego justo sean vulneradas [Rosas Yataco].

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