Cómo citar: San Martín Castro, César. «Roles del Ministerio Público». En Derecho Procesal Penal Lecciones – Tomo I, 268-273. Perú: Instituto Peruano de Criminología, Centros de Altos Estudios en Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales Letras y Humanidades, 2024.
2.1. Roles del Ministerio Público
El CPP confiere dos roles concurrentes pero sucesivos al Ministerio Público en cuanto titular del ejercicio de la acción penal:
(i) conductor de la investigación preparatoria -la facultad de decisión relativa a la acusación o al sobreseimiento conferida al fiscal constituye una prerrogativa lógico-jurídica que obliga al Ministerio Público a la investigación del hecho [GÖSSEL]-;
(ii) acusador en el juicio oral [GIMENO], “con obligación de intervenir permanentemente en todo el desarrollo del proceso” (artículo 61.3 CPP). Otro rol, vinculado al recurso, es el de ser
(iii) parte recursal en sede de impugnación.
El Ministerio Público se pronuncia a través de disposiciones, providencias, requerimientos y conclusiones (artículos 122 y 64 CPP). Las disposiciones y los requerimientos deben ser motivados. Las conclusiones traducen la justificación del fiscal en sus intervenciones orales realizadas en las audiencias. Las providencias, que se centran en aquellos ámbitos de exclusivo dominio del fiscal, al igual que los decretos judiciales, ordenan materialmente el avance de la causa.
2.1.1. La investigación preparatoria
2.1.1.A. Conductor de la investigación preparatoria
El rol del Ministerio Público, como conductor de la investigación preparatoria, de un lado permite acentuar la forma acusatoria del procedimiento penal y, de otro, simplificar y dinamizar la tarea de investigación [Exposición de Motivos del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica].
El CPP considera al Ministerio Público una institución clave para desformalizar la etapa de investigación. El sistema que instaura requiere que el Ministerio Público sea capaz de dinamizar el proceso de investigación criminal, haciéndolo más flexible, desarrollando trabajo en equipos, coordinando el trabajo policial. Además, el Ministerio Público debe desarrollar una política de control de la carga procesal para que el sistema procesal funcione con eficiencia y calidad, y debe jugar un rol decisivo en la promoción y protección de los derechos de las víctimas [CUBAS].
En tal virtud, no solo (i) recibe las denuncias por la comisión de delitos públicos (artículo 60.1 CPP) y (ii) dispone la actuación actos urgentes e inaplazables para determinar la procedencia de la promoción de la acción penal se sujeta al principio de legalidad, a cuyo efecto puede ejecutarlos directamente u ordenar lo haga la Policía, cursándole las indicaciones correspondientes o directivas específicas (artículos 65.2 y 3, y 69 CPP), de tal forma, que se encargará directa, o vía delegación a la autoridad policial, de interrogar personalmente a los imputados y a los testigos, así como de informar sobre la situación legal de los primeros [NIEVA]. Además, (iii) controla jurídicamente su desarrollo y define su estrategia. En su condición de titular de la etapa de investigación preparatoria, cuyo señorío ostenta, no solo (iv) decide qué hacer y el método que permita conseguir el objetivo de esclarecimiento, sino también (v) garantiza el derecho de defensa del imputado y sus demás derechos, así como la regularidad de las diligencias con respeto a los derechos fundamentales (artículo 65.4 CPP). Asimismo, (vi) solicita al juez, mediante el requerimiento respectivo, todas las medidas limitativas de derechos necesarias para el debido esclarecimiento de los hechos y aseguramiento de las fuentes de prueba (artículo 61.2 última frase CPP), en tanto que solo puede realizar actos de investigación y aseguramiento no limitativos de derechos fundamentales, como también las medidas de coerción cuya finalidad es asegurar la eficacia del proceso y de la sentencia final, mediante la cual el órgano jurisdiccional -vía cognición sumaria- deberá evaluar para decidir su fundabilidad y, de esa forma, asegurar la efectividad de la sentencia a expedirse.
El rol de conductor de la investigación lo hace, sin duda, responsable de ella. Tres consecuencias acarrean esta posición institucional. 1. Tomar las decisiones acerca del futuro de la investigación: necesidad de realizar ciertas diligencias de investigación, provocar audiencias ante el juez de la investigación preparatoria, impulsar la continuación de los actos de investigación, declarar su cierre. 2. Conseguir autorizaciones judiciales -medidas limitativas de derechos en general. 3. Responder frente a los perjuicios generados por la actividad de investigación y responder por el éxito o fracaso de las investigaciones frente a la opinión pública [DUCE/RIEGO].
Las actuaciones que lleva a cabo el fiscal en la investigación preparatoria son las que permiten la celebración del juicio oral en condiciones. Habida cuenta de que sería muy complicado, en muchos casos -aunque no en todos, celebrar el juicio oral inmediatamente después de sucedidos los hechos, con frecuencia es necesario abrir una averiguación previa, muy precisa o acotada para recoger los vestigios materiales del delito y asegurar a la persona y bienes del sospechoso, así como realizar las diligencias de investigación en orden a la identificación de los responsables y la acreditación del hecho punible [NIEVA].
En su actuación como tal, autoridad imparcial y titular de la investigación preparatoria, el Ministerio Público está sometido a dos principios de actuación; esto es, principios que guían su actividad externa:
A. Legalidad. El fiscal se regirá únicamente por la Constitución, la Ley y demás normas que integran el ordenamiento jurídico. Tal sumisión impone al fiscal prescindir de cualquier influencia o interés, ya sea personal o externo, ajeno a los principios prefijados por el ordenamiento jurídico. En esta perspectiva, el fiscal actuará con independencia de criterio, sin perjuicio de las directivas o instrucciones de carácter general-nunca determinados o específicos, residenciados en un caso concreto- que emita la Fiscalía de la Nación, básicamente en asuntos de política criminal de la institución o de unificación de criterios en cuestiones de orden penal o procesal [DOIG].
B. Objetividad. El fiscal debe indagar con plena objetividad e independencia los hechos constitutivos del delito y realizar actividad de investigación sobre los hechos que determinen y acrediten la responsabilidad o la inocencia del imputado; las circunstancias que permitan comprobar la imputación y las que autoricen eximir o atenuar la responsabilidad (artículos IV.2 TP y 61.2 CPP). Esto último es posible porque el Ministerio Público, materialmente, representa el interés público de realización de la justicia, el cual tanto puede contraponerse como coincidir con el de la defensa [GÓMEZ/HERCE]. Como el fiscal debe vigilar la observancia de las leyes, no puede lógicamente tener un interés subjetivo en el caso concreto distinto de la correcta aplicación de la ley [SERRA DOMÍNGUEZ].
2.1.1.B. La reforma del Decreto Legislativo 1605
El Decreto Legislativo 1605, de 21-12-2023, introdujo la más polémica reforma al rol del Ministerio Público y su relación con la Policía Nacional. La modificación de los artículos 60, 65, 67, 68 y 69 del CPP tiene como objetivo marcar una lógica de horizontalidad entre ambas instituciones y una mayor autonomización de la investigación del delito por la Policía, con serias dudas de su constitucionalidad.
Es claro que, conforme al artículo 159, numeral 4, de la Constitución, corresponde al Ministerio Público la conducción desde su inicio la investigación del delito-según la DRAE, la conducción de una actividad concreta importa tener el gobierno, dirección o administración de aquélla y, en tal virtud, le corresponde guiar o dirigir las actuaciones de investigación del delito, el conjunto de diligencias del procedimiento de investigación; y, con tal propósito, la Policía está obligada a cumplir sus mandatos en este ámbito (dirigir y mandar). La relación, pues, en materia de investigación entre Ministerio Público y Policía Nacional es vertical. Quien define la estrategia investigativa es la Fiscalía al igual que fija, dentro de la ley, las tareas que corresponderá a la Policía.
Por ello, la coordinación debe entenderse como una relación institucional que apunta a formar un conjunto interinstitucional armonioso para la eficacia de la investigación del delito bajo la dirección jurídico-estratégica del Ministerio Público. La investigación debe responder al principio de legalidad -solo se puede hacer lo que la ley autoriza o no prohíbe; y, la coordinación indicada, incluso desde las modificaciones legales introducidas al artículo 60.1 del CPP, ha de tener las notas características antes señaladas.
La lógica investigativa está regulada por el artículo 65 del CPP. El apartado 1 define las tareas de la Fiscalía en la investigación del delito, la que ha de coordinar con la Policía, sin duda dentro de los marcos indicados up supra, no como una dependencia de la Fiscalía a la Policía, pues la dirección es de la primera. El originario apartado 2 del artículo 65 del CPP señalaba que las diligencias preliminares las realizará la propia Fiscalía o las encomendará a la Policía -las diligencias preliminares, mediante decisión discrecional de la Fiscalía, podía ser realizada por la propia Oficina Fiscal, sin intervención de la Policía, o por la Policía bajo la conducción de la Fiscalía.
El texto reformado exige que las diligencias preliminares se realicen con la participación de la Policía o que esta última las realice por comisión -la Fiscalía ya no puede realizar diligencias propias en sede de diligencias preliminares, lo que obviamente es un obstáculo legal, del todo irrazonable, al desconocer el poder investigativo propio del Ministerio Público-. El enunciado normativo llega al extremo de establecer que en los casos en los que se amenace la vida, la integridad o la libertad personal de la víctima, el Ministerio. Público, sin ninguna opción, y ¡bajo responsabilidad funcional!, emite la disposición de inicio de diligencias preliminares dentro de las veinticuatro horas, remitiendo dentro de ese mismo plazo la autorización a la Policía Nacional. En todo caso, no puede entenderse que en este último supuesto solo cabe que la Fiscalía comunique a la Policía que realice diligencias prevencionales por comisión, sino que muy bien puede ser una actividad conjunta. La investigación policial es, propiamente, diligencias preliminares prevencionales; y, como tal, debe entenderse.
El apartado 4 del modificado artículo 65 del CPP introduce una tipología de estrategia de investigación sin mayores precisiones técnicas ni jurídicas para abarcar sus diferencias, puntos de encuentro y lógicas de dirección. Hace mención, primero, a la estrategia de la investigación a cargo del fiscal; y, segundo, a la estrategia operativa de la misma. La denominación de “estrategia” proviene, en su origen del contexto militar, pero ahora se ha generalizado y una de sus acepciones más globales, como decía FOUCAULT, la define como una operación de racionalización-un procedimiento estructurado- dirigida, en nuestro caso, al debido esclarecimiento de los hechos delictivos, para la obtención de mejores resultados. Importa la definición de un conjunto ordenado de pasos a seguir en función a la meta de esclarecimiento, la concreción de las acciones a emprender y la asignación de tareas y recursos necesarios para su consecución. Desde luego, si se entiende la estrategia como el procedimiento estructurado al efecto, la táctica será la manera en que se ejecutará la estrategia.
Todo ello le compete al Ministerio Público, es su responsabilidad. La estrategia de operaciones “operativa” la denomina la Ley- es una estrategia típicamente funcional a cargo de la Policía Nacional, que se guía por la estrategia diseñada para el caso concreto por el Ministerio Público. Importa el desarrollo de un plan -acciones planificadas para ejecutar lo dispuesto por la Fiscalía a fin de conseguir el objetivo de esclarecimiento del delito materia de investigación. Para alcanzar este ojetivo debe fijar las políticas criminalísticas necesarias y útiles, el uso de los recursos institucionales y las pautas de coordinación que funcionarán en el caso.
Es evidente que la Policía Nacional, por su carácter profesional, tiene un espacio de actuación, un ámbito discrecional, para alcanzar la meta de esclarecimiento buscada de propósito, que debe ser respetado por la Fiscalía, la que debe estar interesada mayormente en la necesidad forense e institucional de obtener fuentes de prueba (1) lícitas y (ii) suficientes -evitar que sean excluidas o declaradas inutilizables para avanzar en su tarea de esclarecer y perseguir eficazmente el delito.
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