1. Introducción
Ya sea que le llamemos reunión, manifestación, junta, congreso o concentración, el derecho de reunión forma parte del catálogo de derechos fundamentales de nuestra Constitución, y se encuentra estipulado en el artículo 2, inciso 12, de la siguiente manera:
Toda persona tiene derecho a reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o abiertos al público no requieren aviso previo. Las que se convocan en plazas o vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que puede prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o sanidad públicas.
A lo largo de los años, el ejercicio de este derecho se viene asociando con el descontento por parte de los “manifestantes” dirigido contra las “autoridades”, en reclamo de intereses comunes. Pero, ¿cualquier motivo para una reunión justifica que invoquemos este derecho?
2. Derecho de reunión vs. libertad de asociación
En primer lugar, debemos distinguir entre el derecho de reunión y el derecho de libertad de asociación. Si bien la Convención Europea sobre Derechos Humanos reúne en su artículo 11[1], bajo el mismo título, tanto el derecho de reunión como el de libertad de asociación, estas dos libertades contemplan un tratamiento distinto.
Por su lado, la Convención Americana sobre Derechos Humanos se ocupa de abordar, en artículos distintos, dichas materias:
Artículo 15:
Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por las leyes que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás.
Artículo 16:
1. Todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra índole.
(…)
En la Sentencia 04677-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional señala que el derecho de reunión puede ser definido como “la facultad de toda persona de congregarse junto a otras, en un lugar determinado, temporal y pacíficamente, y sin necesidad de autorización previa, con el propósito compartido de exponer y/o intercambiar libremente ideas u opiniones, defender sus intereses o acordar acciones comunes[2]”.
Cosa distinta ocurre con el derecho de libertad de asociación, cuya definición desarrolla el Tribunal Constitucional en la Sentencia 04938-2006-PA/TC, el cual implica la potestad que tiene toda persona a afiliarse (o no) a una asociación, organización o grupo por motivos de cualquier índole, y a desvincularse asociativamente de esta en cualquier momento[3].
Sin embargo, tal como señala Naciones Unidas en la Observación general núm. 37, existe una fuerte interconexión entre el derecho de reunión, libertad de asociación y participación política y, en caso la conducta de quienes se manifiestan se extralimite del ámbito de protección del derecho de reunión, se conservan los demás derechos en virtud de la Convención Americana[4].
3. ¿Qué significa “reunirse”?
De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el derecho a la reunión “incluye el derecho a celebrar reuniones, a realizar sentadas, huelgas, concentraciones, manifestaciones o protestas, tanto fuera de línea como en línea (…)[5]”. Este derecho entonces, se presenta como una garantía, como una “libertad que tienen las personas para congregarse accidental o transitoriamente con el objeto de comunicar un hecho, discutir cualquier asunto o manifestar algún sentimiento u opinión[6]“.
Estas reuniones, sin embargo, deberán contemplar la calificación de “pacíficas” y “sin armas” para que se encuentren dentro del ámbito de protección del derecho, cuyo postulado responde a la preservación de la seguridad y el orden público.
Asimismo, las reuniones pueden ser convocadas en locales privados, abiertos al público, plazas o vías públicas. El texto constitucional señala que “cuando las reuniones son convocadas en locales privados o abiertos al público, no requieren aviso previo”. Estaremos frente a un local privado cuando la propiedad pertenezca a una persona natural o jurídica, y frente a un local abierto al público cuando la propiedad pertenezca también a una persona natural o jurídica, pero cuyo acceso se encuentre abierto indiscriminadamente a cualquier persona (sin perjuicio de la reserva del derecho de admisión si así se requiriera). A modo de ejemplo, la sala de nuestra casa y el local de nuestro equipo de fútbol favorito respectivamente.
En caso la convocatoria se realice en plazas o vías públicas, “se exige un anuncio anticipado a la autoridad”. Esto significa que, si bien se requiere una comunicación previa, no se exige la obligación de obtener autorización o permiso por parte de la autoridad para ejercer el derecho[7]“.
4. Límites al derecho de reunión
Serán igualmente válidas las reuniones espontáneas como las organizadas mientras cumplan con las cualidades de “pacíficas” y “sin armas”, tomando en cuenta que estas sólo pueden ser prohibidas por “motivos probados de seguridad o sanidad públicas”. En atención a que ambos criterios responden a evitar graves o inminentes amenazas, cualquier tipo de restricción deberá ser analizado bajo los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Por ello, no será suficiente invocar “un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha. La naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la causa justificativa de normas limitativas del mismo. No se puede considerar el derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se[8]”.
Conectada a los límites de este derecho, es la manera en la que se realizará la intervención por parte de la autoridad pública en caso se encuentren en peligro la seguridad o sanidad públicas (por ejemplo, en caso se obstruya totalmente el ingreso al servicio de emergencia de un hospital).
En tal sentido, mientras la reunión se efectúe de manera pacífica, las autoridades deberán asumir una conducta vigilante y, de requerise el uso de la fuerza en manifestaciones públicas para la desconcentración, esta debe ser excepcional y en circunstancias estrictamente necesarias conforme a los principios internacionalmente reconocidos[9].
5. Jurisprudencia relevante
En la Sentencia 4677-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de amparo interpuesta por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando que se declare inaplicable el Decreto de Alcaldía 060-2003, que declara zona rígida para cualquier tipo de concentración pública el sector de máxima protección dentro del centro histórico de Lima, delimitado por el río Rímac, las avenidas Tacna, Nicolás de Piérola y Abancay, sin incluir estas, al considerar que vulneraba sus derechos fundamentales de reunión y de participación política. Así, precisó el contenido constitucionalmente protegido de este derecho, el cual viene configurado por la conjunción de una serie de elementos:
a) Subjetivo: Se trata de un derecho individualmente titularizado, pero sólo susceptible de ejercitarse de manera colectiva. Lo ejercita una agrupación de personas con fines o propósitos, en esencia, comunes. La identidad básica de la intención de quienes se congregan, es decir, el factor volitivo común de los agrupados, es el que permite distinguir la reunión constitucionalmente protegida por el artículo 2º 12 de la Constitución, de aquellas meras aglomeraciones casuales de individuos a quienes no asiste tal identidad. Por ello, buenos ejemplos del ejercicio del derecho de reunión son el encuentro de los miembros sindicalizados para protestar por un hacer o no hacer de su empleador o empleadores, las marchas de los colectivos a quienes une el sentimiento de repudio frente a una medida adoptada por un poder público, las procesiones organizadas por los miembros de un determinado credo, los mítines coordinados por las agrupaciones políticas, etc.
b) Temporal: Una de las características del derecho de reunión es la manifestación temporal o efímera de su ejercicio, incluso en los supuestos en los que tal manifestación sea periódica. Tal característica es uno de los principales factores que permite distinguirlo del derecho de asociación, reconocido en el artículo 2° 13 de la Constitución, al que inspira un ánimo de permanencia o, cuando menos, una determinada continuidad en el tiempo. De otra parte, a diferencia de lo que ocurre con el derecho de reunión, el ejercicio del derecho de asociación, y el consecuente pacto asociativo, da lugar a la aparición de una entidad jurídica, distinta de las personas que la conforman.
c) Finalista: Es requisito fundamental para el válido ejercicio del derecho de reunión que su finalidad sea lícita. Dicha licitud no sólo debe ser predicable del propósito último de la reunión, sino de los medios cómo éste pretende ser alcanzado. Y es que cuando el artículo 2º 12 de la Constitución alude a que el modus de la reunión se materializa «pacíficamente sin armas», hace referencia a un requisito que atañe al contenido esencial del derecho, de manera tal que, desde el mismo instante en el que se manifiesta algún elemento objetivo que permita apreciar la intencionalidad o concreta actividad violenta durante la congregación, el o los individuos involucrados en el evento, dejan de encontrarse inmersos en el ámbito protegido del derecho, pudiendo ser reprimidos de forma inmediata, mediante medidas razonables y proporcionales, por la autoridad pública. De esta manera, resulta manifiesto que el mínimo daño intencionalmente provocado a los bienes o personas, no forma parte del ejercicio válido del derecho.
d) Real o espacial: El derecho de reunión se ejerce en un lugar de celebración concreto. Así, el artículo 2º 12 de la Constitución establece que éstos lugares pueden ser locales privados, locales abiertos al público, así como plazas o vías públicas. La selección del lugar en el que se lleve a cabo la congregación es vital para el libre ejercicio del derecho, puesto que muchas veces éste sólo puede alcanzar su propósito en atención a la proximidad física de los reunidos con aquellas personas o entidades destinatarios de las ideas, reclamos, pedidos, loas, etc. En otras ocasiones, el lugar escogido es representativo de la expresión o manifestación misma a la que la reunión sirve de instrumento. Resulta claro, sin embargo, que la lección del lugar no siempre puede quedar a discreción de la voluntad del celebrante, pues, en ocasiones, es el lugar escogido el que determina, ante el objetivo riesgo de afectación de determinados bienes constitucionalmente protegidos, la aparición de una causa objetiva y suficiente para restringir o prohibir la reunión.
e) Eficacia inmediata: El hecho de que, a diferencia de las reuniones en locales privados o abiertos al público, el artículo 2° 12 de la Constitución exija un anuncio previo a la autoridad para realizar reuniones en plazas y vías públicas, puede llevar a la errónea impresión de que para el ejercicio de este último tipo de reuniones es imprescindible la autorización previa de algún representante gubernativo, siendo, en consecuencia, un derecho mediatizado en su manifestación a la anticipada aquiescencia expresa de la autoridad pública.
Pues nada escapa de manera más evidente a la constitucional configuración del derecho sub examine. En efecto, el derecho de reunión es de eficacia inmediata y directa, de manera tal que no requiere de ningún tipo de autorización previa para su ejercicio.
Asimismo, el Tribunal declaró lo siguiente como un precedente vinculante:
3. (…) constituye precedente vinculante el criterio conforme al cual, en ningún caso el ejercicio del derecho de reunión, previsto en el artículo 2° 12 de la Constitución, puede ser sometido al requisito de autorización previa por parte de la autoridad administrativa (Fundamentos 15 e. y 18), la cual sólo podrá restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y sólo por razones objetivas, suficientes y fundadas, según ha quedado expuesto en los fundamentos de esta sentencia.
En la sentencia recaída en el Expediente 0009-2018-PI/TC, el Tribunal Constitucional desarrolla la especial relevancia de la protección constitucional de la protesta, enfatizando en que:
73. (…) la protesta se erige también como un auténtico mecanismo de expresión y eventual reivindicación de las minorías que no logran ser representadas en los ámbitos institucionales a los que solo acceden legítima y legalmente las mayorías, de forma tal que la omisión, en cuanto a su reconocimiento y garantía desde el Estado, no solo menoscabaría profundamente las posibilidades reales de presentar sus demandas a quien corresponda, siempre que estas sean legítimas y legales de acuerdo al orden público constitucional, sino también que dicha omisión contravendría un principio basilar del Estado peruano, de acuerdo con la Constitución Política de 1993, como es el pluralismo, en sus manifestaciones política, ideológica, de pensamiento y creencias.
74. En el marco de tales consideraciones, este Tribunal considera que, a la luz de las opciones valorativas reconocidas por nuestro ordenamiento constitucional, entre las que destaca como prisma fundamental el principio democrático y su plasmación jurídica en la Constitución como marco garantista, lo que debe extenderse también a contextos de cambio y crisis de la representación, resulta una exigencia del orden público constitucional el reconocimiento del derecho a la protesta como derecho fundamental, derecho que asiste a toda persona que mantiene una posición crítica frente al poder, sea este último público o privado, todo ello sobre la base de aspiraciones legítimas de quienes protestan y siempre que se respete la legalidad conforme al orden fundamental. Y es que la expresión de la crítica pública en democracia, así como el proceso de su elaboración y la construcción del pensamiento crítico son fundamentales para la comunidad política.
Respecto a la limitación de este derecho fundamental, el Tribunal expresó lo siguiente:
86. (…) Toda regulación y eventual limitación del derecho fundamental a la protesta se deberá hacer a través de una ley en sentido formal o, en su defecto, por medio de una norma que satisfaga la reserva de acto legislativo, garantizando de este modo los principios de generalidad e igualdad de trato.
En la Observación general núm. 37 (2020), el Comité de Derechos Humanos desarrolla el alcance y la obligación de los Estados partes relativa al derecho de reunión pacífica:
17. No siempre hay una línea divisoria clara entre las reuniones pacíficas y las que no lo son, pero hay una presunción en favor de considerar que las reuniones son pacíficas. Además, los actos de violencia aislados de algunos participantes no se deberían atribuir a otros, a los organizadores o a la reunión como tal. Por lo tanto, algunos participantes en una reunión pueden estar protegidos por el artículo 21, mientras que otros no.
18. La cuestión de si una reunión es pacífica o no se debe responder con referencia a la violencia causada por los participantes. La violencia contra los participantes en una reunión pacífica por las autoridades o agentes provocadores que actúen en su nombre no hace que la reunión no sea pacífica. Lo mismo se aplica a la violencia por parte de otros ciudadanos contra la reunión o por participantes en contramanifestaciones.
23. La obligación de respetar y garantizar las reuniones pacíficas impone a los Estados deberes negativos y positivos antes, durante y después de su celebración. El deber negativo implica que no haya injerencias injustificadas en las reuniones pacíficas. Los Estados tienen la obligación, por ejemplo, de no prohibir, restringir, bloquear, dispersar o perturbar las reuniones pacíficas sin una justificación imperiosa ni sancionar a los participantes o los organizadores sin una causa legítima.
25. Los Estados deben velar por que las leyes y su interpretación y aplicación no den lugar a discriminación en el disfrute del derecho de reunión pacífica, por ejemplo, por motivos de raza, color, origen étnico, edad, sexo, idioma, patrimonio, religión o creencias, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, nacimiento, minoría, condición indígena o de otra índole, discapacidad, orientación sexual o identidad de género u otra condición. Hay que poner especial empeño en garantizar la facilitación y la protección equitativa y efectiva del derecho de reunión pacífica de las personas que pertenezcan a grupos que experimentan o han experimentado discriminación o que puedan tener especiales dificultades para participar en las reuniones. Además, los Estados tienen el deber de proteger a los participantes de todas las formas de malos tratos y ataques discriminatorios.
85. Solo en casos excepcionales se puede dispersar una reunión. Se puede recurrir a la dispersión si la reunión como tal ya no es pacífica o si hay indicios claros de una amenaza inminente de violencia grave que no se pueda abordar razonablemente con medidas más proporcionadas, como las detenciones selectivas. En todos los casos, las normas de aplicación de la ley sobre el uso de la fuerza se deben cumplir estrictamente. Las condiciones para ordenar la dispersión de una reunión se deberían establecer en la legislación nacional y solo un funcionario debidamente autorizado puede ordenar la dispersión de una reunión pacífica. Una reunión que, aunque sea pacífica, cause una gran perturbación, como el bloqueo prolongado del tráfico, se puede dispersar, por regla general, solo si la perturbación es “grave y sostenida”.
86. Cuando se adopte la decisión de dispersar de conformidad con el derecho interno e internacional, se debería evitar el uso de la fuerza. Cuando ello no sea posible, solo se puede utilizar la fuerza mínima necesaria. En la medida de lo posible, la fuerza que se utilice se debería dirigir contra una persona o grupo específico que participe en la violencia o amenace con hacerlo. La fuerza que es probable que cause una lesión más que insignificante no se debería utilizar contra personas o grupos que se resistan pasivamente.
87. Las armas menos letales con efectos de gran alcance, como los gases lacrimógenos y los cañones de agua, tienden a tener efectos indiscriminados. Cuando se utilicen esas armas, se deberían hacer todos los esfuerzos razonables para limitar riesgos tales como causar una estampida o herir a los transeúntes. Esas armas solo se deberían utilizar como último recurso, tras una advertencia verbal y dando a los participantes en la reunión la oportunidad de dispersarse. Los gases lacrimógenos no se deberían utilizar en espacios cerrados.
6. Conclusiones
Tanto nuestra Constitución como diversos tratados internacionales reconocen el derecho a reunirse pacíficamente y sin armas —sin autorización previa— en locales privados, abiertos al público, plazas o vías públicas.
Asimismo, el contenido constitucionalmente protegido de este derecho viene configurado por la conjunción de una serie de elementos: subjetivo, temporal, finalista, real o espacial y eficacia inmediata.
En cuanto a su ejercicio, este solo puede estar sujeto a restricciones que cumplan con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que será insuficiente restringirlo o prohibirlo en base a suposiciones o sospechas eventuales y genéricas, atendiendo además a la presunción en favor de considerar que las reuniones son pacíficas. Finalmente, en caso de ser necesario el uso de la fuerza por parte de las autoridades públicas, deberán emplearse las medidas más seguras y menos lesivas para los manifestantes.
[1] Artículo 11. “Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos
para la defensa de sus intereses.”
[2] Sentencia 04677-2004-PA/TC, 7 de diciembre de 2005, fundamento 14.
[3] Sentencia 04938-2006-PA/TC, 19 de julio de 2006, fundamento 7.
[4] Naciones Unidas. Observación General 37. Párrafo 9.
[5] Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Libertad de reunión y de asociación. (Naciones Unidas). Documento disponible en: https://www.ohchr.org/es/topic/freedom-assembly-and-association
[6] Silva Bascuñán, A. (2009). El Derecho de Reunión en la Constitución de 1980 en Asociación Chilena de Derecho Constitucional (Editor), Temas Actuales de Derecho Constitucional, Libro Homenaje al Profesor Mario Verdugo Marinkovic, 1ª ed, Santiago: Editorial Jurídica de Chile, p. 305
[7] El Tribunal Constitucional ha determinado que “no cabe confundir la exigencia de aviso previo, con un supuesto sometimiento del derecho de reunión a la necesidad de una autorización previa de la autoridad administrativa, la cual, de ser exigida, resultará manifiestamente inconstitucional” (Sentencia N.º 4677-2004-PA/TC, fundamento 15).
[8] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-456 (14 de julio de 1992).
[9] Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2016). Informe de la relatoría especial para la libertad de expresión. Documento disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/informes/anuales/InformeAnual2016RELE.pdf
(*) Elaborado por Giuliana Iglesias Spelucin, egresada de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
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