1. Introducción
En nuestro artículo “De la sala a la plaza: A propósito del derecho de reunión y sus límites” abordamos el contenido esencial de este derecho, sus límites y jurisprudencia. Entre semana, se oficializó el Acuerdo de Concejo N.° 026, que declara como zona intangible el Centro Histórico de Lima para el desarrollo de marchas, manifestaciones y concentraciones públicas y políticas que pongan en riesgo la seguridad y/o salud pública.
Como fundamento de la medida, se citó el informe de la Gerencia de Fiscalización y Control de la municipalidad, el cual señala que “las actuales protestas han generado un desmejoramiento del CHL, a causa de la violencia que se ha implantado de manera sistemática, por lo que resulta vital erradicarla con el fin de proteger nuestro patrimonio”.
Asimismo, según establece el acuerdo, los organismos de la municipalidad, deberán velar por el cumplimiento de la medida en conjunto con la Policía Nacional del Perú (PNP), la Prefectura de Lima y el Ministerio de Cultura, a efectos de “fortalecer las acciones para alcanzar la convivencia pacífica, el control de la violencia urbana y materializar la prevención de la comisión de delitos y faltas; las acciones a favor de la seguridad ciudadana desarrolladas por la Municipalidad Metropolitana de Lima a efectos de proteger, salvaguardar y preservar los bienes jurídicos protegidos por la ley”.
Por otro lado, la Municipalidad de Miraflores anunció que el Concejo Municipal decidió ratificar la implementación de la Ordenanza 256-MM (2007), que “busca garantizar. mantener y restablecer el tránsito, seguridad, salud y reactivación económica que requiere el distrito”. Así, se declaró a Miraflores zona restringida para cualquier tipo de concentración o manifestación pública “por la necesidad de preservar la tranquilidad y seguridad de los residentes, proteger y brindar respaldo a las actividades comerciales y emprendimientos formales que dinamizan la economia de Miraflores.”
Sin embargo, ¿es constitucional esta limitación al derecho de reunión? Veamos.
2. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
En la Sentencia 4677-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda de amparo interpuesta por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando que se declare inaplicable el Decreto de Alcaldía N.º 060-2003, que declara zona rígida para cualquier tipo de concentración pública el sector de máxima protección dentro del centro histórico de Lima, delimitado por el río Rímac, las avenidas Tacna, Nicolás de Piérola y Abancay, sin incluir estas, al considerar que vulneraba sus derechos fundamentales de reunión y de participación política, incidiendo en la exigencia de prohibir o restringir el derecho de reunión por motivos probados:
18. (…) No deben tratarse, en consecuencia, de simples sospechas, peligros inciertos, ni menos aún de argumentos insuficientes, antojadizos o arbitrarios; sino de razones objetivas, suficientes y debidamente fundadas. Y es que, como ha señalado correctamente nuestro homólogo español,
“si existieran dudas sobre si tal ejercicio en un caso determinado puede producir los efectos negativos contra el orden público con peligro para personas y bienes u otros derechos y valores dignos de protección constitucional, aquellas tendrían que resolverse con la aplicación del principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (favor libertatis ), sin que baste para justificar su modulación o prohibición la mera sospecha o la simple posibilidad de que se produzcan dichos resultados”.
En tal sentido, debe tenerse presente que la prohibición debe ser la ultima ratio a la que puede apelar la autoridad administrativa para limitar el derecho, debiendo optar, de ser posible, por medidas simplemente restrictivas, tales como proponer la modificación del lugar, fecha, hora, duración o itinerario previsto.
Se trata, en suma, de que la prohibición o establecimiento de restricciones al ejercicio del derecho de reunión se encuentren debidamente motivadas por la autoridad competente, caso por caso, de manera tal que el derecho solo se vea restringido por causas válidas, objetivas y razonables (principio de razonabilidad), y, en modo alguno, más allá de lo que resulte estrictamente necesario (principio de proporcionalidad).
Asimismo, el Tribunal Constitucional declaró lo siguiente como un precedente vinculante:
3. (…) constituye precedente vinculante el criterio conforme al cual, en ningún caso el ejercicio del derecho de reunión, previsto en el artículo 2° 12 de la Constitución, puede ser sometido al requisito de autorización previa por parte de la autoridad administrativa (Fundamentos 15 e. y 18), la cual sólo podrá restringirlo o prohibirlo atendiendo a las concretas circunstancias de cada caso y sólo por razones objetivas, suficientes y fundadas, según ha quedado expuesto en los fundamentos de esta sentencia.
En concordancia, en la sentencia recaída en el Expediente 0009-2018-PI/TC, el Tribunal Constitucional desarrolla la especial relevancia de la protección constitucional de la protesta y su estrecha vinculación con la democracia, enfatizando en que:
73. (…) la protesta se erige también como un auténtico mecanismo de expresión y eventual reivindicación de las minorías que no logran ser representadas en los ámbitos institucionales a los que solo acceden legítima y legalmente las mayorías, de forma tal que la omisión, en cuanto a su reconocimiento y garantía desde el Estado, no solo menoscabaría profundamente las posibilidades reales de presentar sus demandas a quien corresponda, siempre que estas sean legítimas y legales de acuerdo al orden público constitucional, sino también que dicha omisión contravendría un principio basilar del Estado peruano, de acuerdo con la Constitución Política de 1993, como es el pluralismo, en sus manifestaciones política, ideológica, de pensamiento y creencias.
74. En el marco de tales consideraciones, este Tribunal considera que, a la luz de las opciones valorativas reconocidas por nuestro ordenamiento constitucional, entre las que destaca como prisma fundamental el principio democrático y su plasmación jurídica en la Constitución como marco garantista, lo que debe extenderse también a contextos de cambio y crisis de la representación, resulta una exigencia del orden público constitucional el reconocimiento del derecho a la protesta como derecho fundamental, derecho que asiste a toda persona que mantiene una posición crítica frente al poder, sea este último público o privado, todo ello sobre la base de aspiraciones legítimas de quienes protestan y siempre que se respete la legalidad conforme al orden fundamental. Y es que la expresión de la crítica pública en democracia, así como el proceso de su elaboración y la construcción del pensamiento crítico son fundamentales para la comunidad política.
Respecto a la limitación de este derecho fundamental, el Tribunal expresó lo siguiente:
86. (…) Toda regulación y eventual limitación del derecho fundamental a la protesta se deberá hacer a través de una ley en sentido formal o, en su defecto, por medio de una norma que satisfaga la reserva de acto legislativo, garantizando de este modo los principios de generalidad e igualdad de trato.
3. Estándares del Comité de Derechos Humanos
En la Observación general núm. 37 (2020), el Comité de Derechos Humanos desarrolla los alcances y la obligación de los Estados partes relativa al derecho de reunión pacífica:
17. No siempre hay una línea divisoria clara entre las reuniones pacíficas y las que no lo son, pero hay una presunción en favor de considerar que las reuniones son pacíficas. Además, los actos de violencia aislados de algunos participantes no se deberían atribuir a otros, a los organizadores o a la reunión como tal. Por lo tanto, algunos participantes en una reunión pueden estar protegidos por el artículo 21, mientras que otros no.
18. La cuestión de si una reunión es pacífica o no se debe responder con referencia a la violencia causada por los participantes. La violencia contra los participantes en una reunión pacífica por las autoridades o agentes provocadores que actúen en su nombre no hace que la reunión no sea pacífica. Lo mismo se aplica a la violencia por parte de otros ciudadanos contra la reunión o por participantes en contramanifestaciones.
23. La obligación de respetar y garantizar las reuniones pacíficas impone a los Estados deberes negativos y positivos antes, durante y después de su celebración. El deber negativo implica que no haya injerencias injustificadas en las reuniones pacíficas. Los Estados tienen la obligación, por ejemplo, de no prohibir, restringir, bloquear, dispersar o perturbar las reuniones pacíficas sin una justificación imperiosa ni sancionar a los participantes o los organizadores sin una causa legítima.
24. Además, los Estados partes tienen determinados deberes positivos para facilitar las reuniones pacíficas y hacer posible que los participantes logren sus objetivos. Por lo tanto, los Estados deben promover un entorno propicio para el ejercicio del derecho de reunión pacífica sin discriminación y establecer un marco jurídico e institucional en el que se pueda hacer efectivo. A veces puede ser necesario que las autoridades adopten medidas específicas. Por ejemplo, tal vez tengan que cerrar calles, desviar el tráfico o garantizar la seguridad. Cuando sea preciso, los Estados también deben proteger a los participantes contra posibles abusos por parte de agentes no estatales, como la injerencia o la violencia de otros ciudadanos, los contramanifestantes y los proveedores de seguridad privada.
25. Los Estados deben velar por que las leyes y su interpretación y aplicación no den lugar a discriminación en el disfrute del derecho de reunión pacífica, por ejemplo, por motivos de raza, color, origen étnico, edad, sexo, idioma, patrimonio, religión o creencias, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, nacimiento, minoría, condición indígena o de otra índole, discapacidad, orientación sexual o identidad de género u otra condición. Hay que poner especial empeño en garantizar la facilitación y la protección equitativa y efectiva del derecho de reunión pacífica de las personas que pertenezcan a grupos que experimentan o han experimentado discriminación o que puedan tener especiales dificultades para participar en las reuniones. Además, los Estados tienen el deber de proteger a los participantes de todas las formas de malos tratos y ataques discriminatorios.
4. Conclusiones
Entonces, ¿es constitucional declarar zona intangible el Centro de Lima o zona restringida Miraflores para erradicar manifestaciones y marchas?
A la luz de la interpretación de nuestra Constitución, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y los tratados internacionales, la respuesta es no. El derecho de reunión solo puede estar sujeto a restricciones que cumplan con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad, atendiendo a que los Estados se encuentran obligados a garantizar, facilitar y proteger su ejercicio.
(*) Elaborado por Giuliana Iglesias Spelucin, egresada de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
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