Cómo citar: San Martín Castro, César. Derecho Procesal Penal. Lecciones. Segunda edición, Lima: Instituto Peruano de Criminología y Ciencias Penales y Centro de Altos Estudios en Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 2020, pp. 254-256.

Rol del Ministerio Público

El CPP confiere dos roles concurrentes pero sucesivos al Ministerio Público en cuanto titular del ejercicio de la acción penal:

(i) conductor de la investigación preparatoria —la facultad de decisión relativa a la acusación o al sobreseimiento conferida al fiscal constituye una prerrogativa lógico —jurídica que obliga al Ministerio Público a la investigación del hecho [Góssel]—.

(ii) acusador en el juicio oral [Gimeno], cc con obligación de intervenir permanentemente en todo el desarrollo del proceso” (artículo 61.3 CPP).

Otro rol, vinculado al recurso, es el de ser (iii) parte recursalen sede de impugnación.

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El Ministerio Público se pronuncia a través de disposiciones, providencias, requerimientos y conclusiones (artículos 122 y 64 CPP). Las disposiciones y los requerimientos deben ser motivados. Las conclusiones traducen la justificación del fiscal en sus intervenciones orales realizadas en las audiencias. Las providencias, que se centran en aquellos ámbitos de exclusivo dominio del fiscal, al igual que los decretos judiciales, ordenan materialmente el avance de la causa.

2.1.1. Conductor de la investigación preparatoria

El rol del Ministerio Público, como conductor de la investigación preparatoria, de un lado permite acentuar la forma acusatoria del procedimiento penal y, de otro, simplificar y dinamizar la tarea de investigación [Exposición de Motivos del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica].

El CPP considera al Ministerio Público una institución clave para desformalizar la etapa de investigación. El sistema que instaura requiere que el Ministerio Público sea capaz de dinamizar el proceso de investigación criminal, haciéndolo más flexible, desarrollando trabajo en equipos, coordinando el trabajo policial. Además, el Ministerio Público debe desarrollar una política de control de la carga procesal para que el sistema procesal funcione con eficiencia y calidad, y debe jugar un rol decisivo en la promoción y protección de los derechos de las víctimas [Cubas].

En tal virtud, no solo:

(i) recibe las denuncias por la comisión de delitos públicos (artículo 60.1 CPP).

(ii) dispone la actuación actos urgentes e inaplazables para determinar la procedencia de la promoción de la acción penal —se sujeta al principio de legalidad—, a cuyo efecto puede ejecutarlos directamente u ordenar lo haga la Policía, cursándole las indicaciones correspondientes o directivas específicas (artículos 65.2 y 3, y 69 CPP), de tal forma, que se encargará directa, o vía delegación a la autoridad policial, de interrogar personalmente a los imputados y a los testigos, así como de informar sobre la situación legal de los primeros [Nieva].

(iii) controla jurídicamente su desarrollo y define su estrategia. En su condición de titular de la etapa de investigación preparatoria.

(iv) decide qué hacer y el método que permita conseguir el objetivo de esclarecimiento.

(v) garantiza el derecho de defensa del imputado y sus demás derechos, así como la regularidad de las diligencias con respeto a los derechos fundamentales (artículo 65.4 CPP).

(vi) solicita al juez mediante el requerimiento respectivo, todas las medidas limitativas de derechos necesarias para el debido esclarecimiento de los hechos y aseguramiento de las fuentes de prueba (artículo 61.2 última frase CPP), en tanto que solo puede realizar actos de investigación y aseguramiento no limitativos de derechos fundamentales, como también las medidas de coerción cuya finalidad es asegurar la eficacia del proceso y de la sentencia final, mediante la cual el órgano jurisdiccional —vía cognición sumaria— deberá evaluar para decidir su fundabilidad y, de esa forma, asegurar la efectividad de la sentencia a expedirse.

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El rol de conductor de la investigación lo hace, sin duda, responsable de ella. Tres consecuencias acarrean esta posición institucional:

1. Tomar las decisiones acerca del futuro de la investigación: necesidad de realizar ciertas diligencias de investigación, provocar audiencias ante el juez de la investigación preparatoria, impulsar la continuación de los actos de investigación, declarar su cierre.

2. Conseguir autorizaciones judiciales —medidas limitativas de derechos en general—.

3. Responder frente a los perjuicios generados por la actividad de investigación y responder por el éxito o fracaso de las investigaciones frente a la opinión pública [Duce/Riego].

Las actuaciones que lleva a cabo el fiscal en la investigación preparatoria son las que permiten la celebración del juicio oral en condiciones. Habida cuenta de que sería muy complicado, en muchos casos —aunque no en todos—, celebrar el juicio oral inmediatamente después de sucedidos los hechos, con frecuencia es necesario abrir una averiguación previa, muy precisa o acotada para recoger los vestigios materiales del delito y asegurar a la persona y bienes del sospechoso, así como realizar las diligencias de investigación en orden a la identificación de los responsables y la acreditación del hecho punible [Nieva].

En su actuación como tal, autoridad imparcial y titular de la investigación preparatoria, el Ministerio Público está sometido a dos principios de actuación; esto es, principios que guían su actividad externa:

A. Legalidad. El fiscal se regirá únicamente por la Constitución, la Ley y demás normas que integran el ordenamiento jurídico. Tal sumisión impone al fiscal prescindir de cualquier influencia o interés, ya sea personal o externo, ajeno a los principios prefijados por el ordenamiento jurídico. En esta perspectiva, el fiscal actuará con independencia de criterio, sin perjuicio de las directivas o instrucciones de carácter general —nunca determinados o específicos, residenciados en un caso concreto— que emita la Fiscalía de la Nación básicamente en asuntos de política criminal de la institución o de unificación de criterios en cuestiones de orden penal o procesal [Dore].

B. Objetividad. El fiscal debe indagar con plena objetividad e independencia los hechos constitutivos del delito y realizar actividad de investigación sobre los hechos que detern1lnen y acrediten la responsabilidad o la inocencia del imputado; las circunstancias que perinitan comprobar la imputación y las que autoricen eximir o atenuar la responsabilidad (artículos IV.2 TP y 61.2 CPP). Esto último es posible porque el Ministerio Público, materialmente, representa el interés público de realización de la justicia, el cual tanto puede contraponerse como coincidir con el de la defensa [GÓMEZ/HERCE]. Como el fiscal debe vigilar la observancia de las leyes, no puede lógicamente tener un interés subjetivo en el caso concreto distinto de la correcta aplicación de la ley [SERRA DOMÍNGUEZ].

2.1.2. Acusador público

El Ministerio Público como parte acusadora está encargado de solicitar la actuación del ius puniendi, siempre que legalmente corresponda. Mediante la acusación, cuando proceda, aun cuando no actúa derecho fundamental alguno, cumple con su obligación jurídico-pública de ejercitar la acción peual introduciendo la pretensión punitiva; y, con ello, mantieue la vigencia del principio de contradicción. La acusación —que delimita, objetiva y subjetivamente el ámbito del proceso— está condicionada a la existencia de base suficiente o de bastantes o idóneos elementos de convicción contra el imputado (artículo 344.1 y 2.d CPP). En esta condicióu de parte acusadora uo solo debe sostener los cargos en todo el curso del proceso —si se cumplen, claro está, los requisitos y condiciones legales pertinentes—, sino que está autorizada a interponer los recursos y medios de impugnación legalmente previstos (artículo 61.3 CPP).

Si bien la Constitución admite una diferenciación entre fiscal acusador y fiscal dictaminador (artículo 159.3 y 5, de un lado; y apdos. 1 y 6 del mismo artículo 159 de la Constitución, de otro) —también prevé al fiscal investigador (artículo 159.4)—, esta función de fiscal dictaminador ha sido desterrada del proceso penal. Ya no se requiere dictamen previo para la decisión de las causas, como lo exigía la LOMP en sus artículos 83 y 91. El fiscal, según los artículos 64 y 122 CPP, en el ámbito del proceso penal, dicta disposiciones y providencias (en la investigación del delito), y formula requerimientos con sus respectivas conclusiones (petición de actos procesales a la autoridad judicial), siempre motivados y autosuficientes, sin remisión a otros actos o decisiones, de la propia Fiscalía o del órgano jurisdiccional —con mayor razón cuando se trata de los que podemos denominar requerimientos estructurales: de sobreseimiento y acusatorio, en los que, con mayor exigencia, han de bastarse a sí mismos y en que el control judicial debe incidir en la correcta descripción del hecho imputado, en el mínimo sustento probatorio y en la logicidad de la argumentación en orden a su conclusión [D’ALBORA]—. La acusación es un requerimiento sujeto a una regulación específica (artículo 349 CPP), controlable judicialmente (artículos 350-351 CPP), e indispensable para el enjuiciamiento de un imputado (artículo 353 CPP) que, con anterioridad, fue inculpado formalmente mediante una Disposición de Investigación (artículos 336 y 349.2 CPP).

En caso que el fiscal no acuse y si esta posición es avalada por el fiscal superior en grado, la regla general, en virtud del principio acusatorio, es que no cabe otra alternativa al órgano jurisdiccional que aceptar esa postura [Ejecutoria Suprema RN n. 0 2330-2012, de 30-01-13], salvo que el principio acusatorio entre en conflicto con otros bienes constitucionales, entre ellos, el derecho a la prueba y la debida motivación, en cuya virtud del principio de interdicción de la arbitrariedad cabe anular esa decisión (STC n. 0 4620-2009.PHC/TC, de 10-11-11).

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2.1.3. Parte en el recurso

El Ministerio Público es la única autoridad que puede determinar la persecución del deliro, persecución que incluso se proyecta en sede de impugnación —presentación de recursos acusatorios—. Por lo tanto, no es posible rebasar, como órgano público que es, lo que disponga sus autoridades en ese ámbito específico. Esto en atención a dos de los principios que orientan la función fiscal: el de jerarquía y la de unidad de la función. Así, entendido, el Ministerio Público es un cuerpo jerarquizado, en el que la posición del Superior prima frente a la del inferior (RN n.º 1347-2013-Lima de 01-04-14 y Queja n.º 270-2013-Lima de 17-01-14).

En el caso de los recursos —que obedecen al principio dispositivo—, interpuesta la impugnación por un determinado fiscal —y solo respecto de él— su viabilidad dependerá si el fiscal superior en grado comparte el criterio del inferior. Si no acepta su pretensión impugnativa, el recurso del inferior decae automáticamente, sin afectar por cierto a las otras partes procesales. En dicho caso el juez debe decidir —se comparta o no su criterio— por la posición del fiscal superior en grado (RN n.º 1614-2013-Pasco de 05-03-14).

2.2. Capacidad y legitimación del Ministerio Público

La fiscalía ostenta el monopolio de la acción penal tratándose de delitos públicos. Solo en los delitos privados, muy escasos —delitos contra el honor, contra la intimidad y lesiones culposas leves—·, y en las faltas, se excluye la intervención del Ministerio Público y se la concede al ofendido por el deliro, constituido al efecto en querellante particular.

Para el válido ejercicio de la acción penal, quien lo haga debe tener capacidad para ser parte y capacidad procesal. Tales exigencias se cumplen en los fiscales en tanto integran un cuerpo del Estado erigido en carrera fiscal, cuyo acceso, estatuto y funciones están definidos legalmente (tanto en la LOMP como en el CPP).

La legitimación activa que tiene el fiscal para intervenir en el proceso penal es originaria —parte de la Constitución y se desarrolla en la Ley—. Lo es en su consideración de defensor de la sociedad, aunque respecto del objeto civil solo es una legitimación cle1ivada, pues actúa como sustituto procesal de la víctima: insta la reparación civil solo si la víctima no se constit11ye en actor civil, no renuncia a ella o no decide acudir a la jurisdicción civil (artículos 11.1, 12.1 y 13.1 CPP) [GIMENO].

2.3. Ministerio Público y Policía

La Constitución asigna al Ministerio Público la titularidad o conducción de la investigación del delito desde su inicio. Conducción —que es el vocablo utilizado por la Ley Fundamental— significa guiar o dirigir las tareas de investigación, y lo hace ya sea directamente —la Oficina Fiscal— o a través de la Policía. Asimismo, y paralelamente, la Constitución atribuye a la Policía Nacional la investigación del delito (artículo 166), pero precisa en el artículo 159.3 que, en la tarea de investigación conducida por la Fiscalía, la Policía Nacional está obligada a cumplir sus mandatos —esta, según Roxin, constituye una de sus más antiguas misiones—.

El auxilio de la Policía en el desarrollo de los actos de investigación es pues imperativo; empero, la Policía Nacional también tiene un poder de investigación autónomo, de un lado, limitado a determinados actos de urgencia e imprescindibles en los primeros momentos de la investigación, sin perjuicio de la pronta comunicación a la Fiscalía, siempre sujetos a las directivas o indicaciones del fiscal —a fin de garantizar la validez y utilización de los mismos en sede jurisdiccional—, y, de otro lado, traducido ei1 ur1 conjunto de actos de averiguación que puede llevar a cabo por iniciativa propia —poder de investigación no delegado— a la espera de la intervención efectiva del fiscal (artículos 67 .1 y 68.1 CPP).

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La dependencia funcional —que no orgánica— de la Policía es pues obvia y está normativamente impuesta, la cual permite al Ministerio Público influir en las investigaciones realizadas por aquella. Sin embargo, ello no significa minimizar el rol de la Policía ni que el fiscal reemplazará al Policía en la actividad criminalística y en el combate contra la delincuencia que le es propia —reemplazo, por lo demás, de imposible ejecución—. La coordinación, impuesta por el artículo 69 CPP, que incluso manda la elaboración conjunta de protocolos de actuación, es inevitable precisamente para garantizar la eficacia de la persecución penal; Ministerio Público y Policía Nacional son dos instituciones que están llamadas a cooperar [PERRON], sobre todo en los momentos iniciales de la investigación. Al fiscal le corresponde una función de dirección jurídica de las diligencias preliminares policiales; de aporte, definición y conformidad jurídica de la estrategia de investigación; de supervisión de la legalidad de la actividad policial en la investigación del delito —para evitar exclusiones de fuentes de prueba por ilegitimidad de su obtención—; y, de definición de aquellas diligencias legalmente admisibles y jurídicamente imprescindibles —cuya enmienda, subsanación, renovación y ampliación puede instar— para garantizar el éxito de su función acusadora. Ello no quita, desde luego, que la Policía Nacional, en virtud de su propia experiencia y riqueza profesional, brinde al fiscal recomendaciones en las estrategias de investigación del delito, como estipula el artículo 65.4 CPP.

En esta perspectiva se explica el artículo 69 CPP. Corresponde al fiscal de la Nación regular mediante Instrucciones Generales —que es el vehículo institucional en el que se expresa la misión de conducción de la investigación desde su inicio del Ministerio Público, tendente básicamente a estandarizar prácticas por categorías de delitos— los requisitos legales y las formalidades de las actuaciones de la investigación encomendada a la Policía Judicial —su función es de reglamentación específica, de fijar los detalles y reglas prácticas que han de conllevar las diligencias de investigación, obviamente con pleno respeto de la Ley, sin rebasarla ni desnaturalizada—. Además, compete al fiscal de la Nación —primera autoridad del Ministerio Público— fijar las reglas internas que deben guiar las relaciones de los fiscales con la Policía Judicial, “para el adecuado cumplimiento de las funciones previstas en este Código”, lo que importa profundizar el nivel de confianza y comunicación entre Ministerio Público y Policía.

La conducción funcional del Ministerio Público, desde luego no importa que los fiscales intervengan en la jerarquía interna de la Policía ni en su distribución de trabajo; sus facultades solo se extienden a la realización de las diligencias de investigación, sin intervenir en la organización interna de la Policía, que mantiene su propia dependencia jerárquica e institucional; además, el Ministerio Público no está facultado para aplicar sanciones en caso de incumplimiento de sus directivas, ya que la Policía depende de su propia organización interna [DUCE/RIEGO]