Faúndez Ledesma, Héctor. “Las relaciones entre la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. En El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Aspectos institucionales y procesales, 221-226. San José: Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2004.
La circunstancia de que la Convención haya distribuido las competencias relacionadas con la promoción y protección de los derechos humanos entre la Comisión y la Corte, requiere establecer si existe alguna jerarquía o subordinación entre estos dos órganos, y el grado de coordinación que debe existir entre sus actividades; porque, al menos en el esquema adoptado por la Convención, la relaciones de la Comisión con la Corte requieren una perfecta coordinación y cooperación entre ambas, lo que hace indispensable que cada una de ellas respete estrictamente el ámbito de competencias de la otra.
Esto supone, entre otras cosas, definir la naturaleza de las funciones que competen a cada uno de los órganos de la Convención, las cuales no son exactamente coincidentes, y que en el caso de la Comisión son más amplias que aquellas que se ha asignado a la Corte, en cuanto comprenden tanto la promoción como la protección de los derechos humanos y que -al contrario de las competencias atribuidas al tribunal- le permiten actuar de oficio, sin esperar el requerimiento de terceros.
Según el art. 51 de la Carta de la OEA, la Comisión constituye una entidad autónoma de la Organización de Estados Americanos, que se rige por las normas de la mencionada Carta y por la Convención Americana sobre derechos Humanos. Por el contrario, la Corte no es un órgano de la OEA, sino que deriva su existencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y se rige únicamente por esta última.
La naturaleza estrictamente judicial de las funciones de la Corte es un asunto que no ofrece ninguna duda. En cuanto a la caracterización de las funciones de la Comisión -que comprenden tanto la promoción como la protección de los derechos humanos-, es una materia que ya hemos considerado en páginas previas y que no nos parece necesario reiterar aquí; en este sentido, sólo queremos recordar que si bien algunas de sus atribuciones son de tipo político o diplomático, otras tienen un carácter típicamente jurisdiccional.
1. Complementariedad y no rivalidad
En lo que concierne al examen de peticiones o comunicaciones que contengan denuncias de alguna violación de la Convención, ésta contempla una estrecha complementación de las funciones de la Comisión y de la Corte. Si bien el examen de tales peticiones o comunicaciones se encomienda inicialmente a la Comisión, éste no es excluyente del procedimiento contencioso que, eventualmente, se puede entablar ante la Corte; en realidad, el procedimiento ante la Comisión constituye una fase preliminar indispensable para poder proceder ante la Corte. Con justa razón, y ejerciendo su función de interpretar la Convención, la Corte le ha atribuido a la Comisión una clara función auxiliar de la administración de justicia, a manera de ministerio público del sistema interamericano. En todo caso, esta es una función que plantea dificultades y que no está exenta de críticas; sobre este particular, sin perjuicio de admitir que el papel de defensor de los ‘intereses públicos ’ del sistema, como guardián de la correcta aplicación de la Convención, está reservado a la Comisión, se ha sostenido que, si a este rol se agrega la función adicional de defender también los intereses de las víctimas, como ‘intermediario ’ entre éstas y la Corte, se perpetuaría una indeseable ambigüedad que cabría evitar.
Desde otro punto de vista, también puede observarse que la Comisión no constituye una mera instancia receptora de las peticiones que se le someten; en realidad, en algunos aspectos ella ejerce competencias exclusivas para decidir sobre el contenido de esas peticiones, y en otros actúa sólo como primera instancia jurisdiccional, pudiendo el tribunal revisar dicho criterio si el asunto llega a su conocimiento. Pero, en cualquier caso, ella constituye un filtro de las peticiones que se le someten y que, eventualmente, ameritan ser examinadas por la Corte.
Esta complementación y separación de funciones supone que una vez que la Comisión ha introducido un caso ante la Corte para ser decidido por ésta, automáticamente cesa la competencia de la Comisión para seguir conociendo de ese mismo asunto; para expresarlo en palabras del propio tribunal, “la presentación de la demanda ante la Corte acarrea, ipso jure, el término de la sustanciación del asunto por la Comisión”. Sin embargo, la Comisión no se ha atenido estrictamente a esta regla, como lo demuestra la experiencia del caso Cavara, del caso Maqueda, y del caso El Amparo.
2. Cooperación y coordinación
En lo que concierne al tratamiento de peticiones o comunicaciones, la complementación que se ha previsto en las funciones que le corresponden a la Comisión y a la Corte supone, igualmente, que entre ambos órganos debe haber relaciones de cooperación y una estrecha coordinación en el desempeño de sus tareas.
Independientemente de que tanto la Comisión como la Corte tengan asignadas algunas funciones no compartidas, tal exclusividad en el ejercicio de las mismas no supone que ellas estén desligadas de las que le correspondan al otro órgano de control del sistema; en realidad, ellas están íntimamente relacionadas, y unas están previstas en función de las otras, o son una condición necesaria para el desempeño de estas últimas. En este sentido, el juez Cançado Trindade ha subrayado que la principal preocupación de la Corte y de la Comisión debe incidir, no en la celosa repartición interna de atribuciones y competencias previstas en el mecanismo jurisdiccional de la Convención, sino más bien en la adecuada coordinación que debe existir entre estos dos órganos de supervisión internacional, para asegurar la protección más eficaz posible de los derechos humanos.
Sin embargo, en el marco de esa cooperación necesaria, la Comisión también ha querido dejar constancia que no está completamente subordinada a la Corte. En tal sentido, en el caso del Tribunal Constitucional, en respuesta a una solicitud de la Secretaría de la Corte requiriendo a la Comisión la remisión del expediente original integrado ante esta última, la Comisión se negó a dar cumplimiento a la misma y señaló que, de conformidad con el artículo 73 de su Reglamento, “solamente se envían copias del expediente que [ésta] consider[a] pertinentes”. Posteriormente, la Secretaría de la Corte, siguiendo instrucciones de su Presidente, solicitó a la Comisión algunos documentos de dicho expediente y señaló que la comunicación anterior de la Comisión sería puesta en conocimiento de la Corte para los efectos pertinentes. La Comisión envió sólo parte de la documentación solicitada.
3. Control judicial de los actos de la comisión
En los primeros casos en contra de Honduras, la Comisión sostuvo que la Corte no es un tribunal de apelación respecto de lo actuado por ella, y que, por lo tanto, tendría una jurisdicción limitada, que le impediría revisar todo cuanto se refiere al cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de una petición dirigida a la Comisión, o a las normas procesales aplicables a las distintas etapas que deben cumplirse en el trámite de un caso ante ella. Según el tribunal, este planteamiento no se adecúa a la Convención, en cuyos términos la Corte, en ejercicio de su competencia contenciosa, está facultada para decidir sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención. Los términos amplios en que está redactada la Convención indican que la Corte ejerce una jurisdicción plena, sobre todas las cuestiones relativas a un caso; por consiguiente, ella sería competente tanto para decidir si se ha producido una violación de alguno de los derechos o libertades reconocidos por la Convención -adoptando en tal caso las disposiciones apropiadas derivadas de esa situación-, como para juzgar los presupuestos procesales en que se fundamenta su posibilidad de conocer del caso y para verificar el cumplimiento de toda norma de procedimiento en que esté envuelta la interpretación o aplicación de la Convención.
Sin embargo, la Corte ha expresado que ella no actúa, con respecto a la Comisión, en un procedimiento de revisión, de apelación u otro semejante; su jurisdicción plena para considerar y revisar in tolo lo precedentemente actuado y decidido por la Comisión resultaría de su carácter de único órgano jurisdiccional de la materia y que, en este sentido, al tiempo que se aseguraría una más completa protección judicial de los derechos humanos reconocidos por la Convención, se garantizaría a los Estados que han aceptado la competencia de la Corte el estricto respeto de las normas de la Convención.
Sin pretender negar que la Comisión posea algunas atribuciones jurisdiccionales, es evidente que, en esta materia, ella está subordinada a las decisiones del tribunal. La Corte no puede abdicar sus competencias -en particular, la relativa a la interpretación de la Convención-, y tiene autoridad para comentar y examinar la legalidad de los actos de la Comisión, extrayendo las consecuencias jurídicas que considere apropiadas si ellos no se adoptaron de acuerdo con lo dispuesto por la Convención. Desde luego, lo anterior no supone privar a la Comisión de las competencias políticas que le atribuye la Convención, ni del margen de discrecionalidad que, naturalmente, ella tiene en el ejercicio de las mismas.
Sin duda, las funciones de la Comisión corresponden, en una medida apreciable, al activismo político indispensable para la promoción de los derechos humanos, tarea que ella debe ejercer apreciando la oportunidad y conveniencia de sus actos, procurando soluciones fundadas en el respeto de los derechos humanos. Pero es evidente que, en lo que concierne a las no pocas funciones judiciales que la Convención le confiere a la Comisión, en última instancia, el control judicial del ejercicio de esas atribuciones corresponde a la Corte.
Por otra parte, una vez que la Comisión ha cumplido su misión en el examen de una petición, y sin perjuicio de la competencia que ella tiene para emitir sus propias conclusiones, es a la Corte a quien le corresponde decidir sobre la existencia de una violación de los derechos protegidos por la Convención, disponer se garantice al lesionado en el goce del derecho o libertad conculcados, y ordenar, si fuere procedente, que se reparen las consecuencias de la medida o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada. La Comisión está obligada a procurar una solución fundada en el respeto a los derechos humanos, apoyándose en la alternativa que sea más favorable para la tutela de los mismos, cuestión que no puede pasar por alto la mayor eficacia de una decisión judicial.
Dentro de este mismo orden de ideas, la Corte no está obligada por el criterio emitido previamente por la Comisión en cuanto al sentido y alcance de las disposiciones de la Convención; por el contrario, en lo que concierne a la interpretación autorizada y vinculante de la Convención, ésta es una atribución que corresponde únicamente a la Corte y que, en consecuencia, tiene efectos jurídicos obligatorios tanto para la Comisión como para los Estados partes en la Convención. En este sentido, tanto si se trata de sus competencias políticas o de aquellas de naturaleza jurisdiccional, la Comisión tiene el deber de ajustar su actuación a los términos de la Convención, en la forma en que ésta haya sido interpretada por el tribunal, ya sea en el ejercicio de su función contenciosa o de su función consultiva.
4. La corte como instancia decisiva
Sin duda, como órgano jurisdiccional que es, encargado de interpretar autorizadamente el texto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos, la Corte es la instancia decisiva en toda controversia sobre esta materia.
Es a la Corte a quien le corresponde emitir un pronunciamiento definitivo sobre los casos contenciosos que se denuncien ante la Comisión y que posteriormente sean sometidos al citado tribunal. En realidad, al presentar sus demandas ante la Corte, la Comisión está aceptando que es dicho tribunal el que tiene la última palabra. Es la Corte quien, en el examen de las demandas que se le sometan, puede pronunciarse sobre la legalidad de los actos de la Comisión en un caso particular. Es a la Corte a quien han recurrido los Estados para consultarle sobre ciertas atribuciones de la Comisión, y sobre las características de los informes evacuados por la Comisión. Esta circunstancia parece haber sido admitida incluso por el actual gobierno de Venezuela, encabezado por Hugo Chávez, que, en su disputa con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha recurrido a la Corte para consultarle si hay algún órgano con competencia para controlar la legalidad de los actos de la Comisión.
Deseo llevar un curso corto de derecho laboral público, privado y procesal laboral de ambos.
Gracias.