Cómo citar: Ramos Ríos, Miguel Ángel y Ramos Molina Miguel Arnold. «Procesos de tutela». En Violencia contra la mujer y los integrantes del grupo familiar: Proceso especial para el otorgamiento de medidas de protección en la Ley 30364, 102-109. Lima: Lex & Iuris, 2018.
Intervención policial
a. Principios que regulan la actuación policial
Uno de los rasgos que caracterizan a los estados modernos es la división de poderes y el uso institucionalizado y monopólico de la fuerza, en dicha trama, la lucha contra la delincuencia, ahora, contra todo tipo de conductas que pongan en peligro el orden interno, orden público y seguridad ciudadana, es una empresa en la que se viene batallando con muy poco éxito, tanto desde el frente legislativo, como en el sistema de justicia. Nuevos horizontes se abren ahora en esta batalla, el esfuerzo legislativo y jurisdiccional se habían centrado hasta ahora en el control ex post del actuar humano violento. Ahora nos encontramos con que en esa línea de garantías del buen actuar se plantea con llamativa intensidad la cuestión del control ex ante.
Uno de los encargados de dicha tarea, dentro de las políticas públicas del Estado, es la Policía Nacional a quien se le exige la excelencia del servicio a prestar, el agente, despliega su intervención a partir de una serie de principios que hacen más vigorosa su participación en el sistema de justicia, ya no solo como el brazo coactivo que garantiza la conducta adecuada de cuantos son destinatarios de la actuación jurisdiccional, sino, protagonistas ex ante y ex post de la razonabilidad de dicha participación. La adecuada comprensión de este especial estatuto objeto de nuestro estudio, así como la recta ponderación del alcance que deben tener sus reglas, aconsejan una importante reflexión sobre los principios en que el estatuto jurídico policial se erige con referencia a la especificidad de los principios que en el marco de protección de la mujer y los integrantes del grupo familiar se han legislado.
Nueve son los principios reconocidos en el Decreto Legislativo N.° 1267, publicado el 18 de diciembre del 2016 —Ley de la Policía Nacional del Perú— para el ejercicio de las funciones y atribuciones de la Policía Nacional del Perú, en punto de partida y, consiguientemente en primera clave para nuestro estudio los más importantes son:
1) primacía de la persona humana y sus derechos fundamentales;
2) orientación al ciudadano,
3) legalidad,
4) eficiencia y eficacia,
5) la articulación de las intervenciones en el territorio nacional.
De entre los seis principios rectores reconocidos en la Ley 30364, sumemos a las citadas:
1) el principio de intervención inmediata y oportuna,
2) principio de sencillez y oralidad y
3) el principio de la debida diligencia.
Pero, ¿qué es un principio y, que función cumple dentro del sistema de “justicia? El derecho es uno solo, qué duda cabe, no se puede estudiar cada una de sus ramas como un compartimento hermético, impermeable a las restantes, así, el ordenamiento jurídico, sin lugar a dudas para mí, es un todo unitario, no sólo porque emane de una única instancia soberana, sino porque en definitiva todas sus ramificaciones están encaminadas a un mismo fin. Esta unidad tiene su máxima expresión en la Constitución de 1993, que configura al Perú como un Estado Social y Democrático de Derecho. El artículo 38 sujeta a todos sus ciudadanos y ciertamente a todos los poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, y es la doctrina de este cuerpo normativo supremo —en el que todos vemos la mayor cantidad de principios del ordenamiento jurídico— la que, desde la teoría de los derechos fundamentales, tiene autoridad para decir que es un principio, y es la que me brinda las pautas y los pasos preliminares a tomar en cuenta para completar mi estudio y responder las interrogantes planteadas.
Como tengo dicho, las normas del Derecho Constitucional en gran mayoría son normas principio, y cuando éstas le atribuyen facultades subjetivas a la persona, son sin ninguna duda derechos fundamentales. Robert Alexy en su obra Teoría de los Derechos Fundamentales, desarrolla los enunciados teóricos que distinguen un principio de una regla, ¿por qué es importante conocer su proposición? En el ámbito de la práctica jurisdiccional, si hay una teoría sobre principios, que formal e institucionalmente hay que aceptar, esa es la que propone Robert Alexy, sus enunciados han resultado de vital importancia en la solución de controversias, sobre todo cuando se presentan conflictos entre principios, pero creo que su importancia no solo debe redundar en el ámbito de la práctica judicial, creo que son perfectamente aplicables para el ejercicio de la función policial, eso debe haberse considerado, para que el legislador estimase conveniente reconocer en la novísima Ley de la Policía Nacional del Perú —Decreto Legislativo 1267—, como norma transversal de dicho ordenamiento, hasta nueve principios y en primer lugar la «primacía de la persona humana y sus derechos fundamentales» y en tal sentido son mandatos para la institución policial: «la defensa y protección de la persona humana, el respeto a su dignidad y a las garantías para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, considerando los enfoques de derechos humanos, género e interculturalidad, tienen primacía en el ejercicio de la función policial» .
Sin mayor preámbulo adentrémonos en el conocimiento de las proposiciones de Alexy. Este distinguido alemán considera que, en la estructura de las normas de derecho fundamental, lo más importante es la distinción entre reglas y principios, el autor considera que esta es una clave para la solución de problemas centrales de la dogmática de los derechos fundamentales en el sistema jurídico. Más allá de dicha importancia, lo interesante por ahora es el concepto que se tiene de principio, según Alexy[43] «los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes, por lo tanto, los principios son mandatos de optimización».
El concepto de mandato, según el mismo autor es en sentido amplio y en tal sentido abarca permisiones y prohibiciones. Más adelante sostendrá que: «las reglas son normas que solo pueden ser cumplidas o no […] contienen determinaciones en el ámbito de lo fáctico o jurídicamente posible»[44], eso, como dice Alexy son mandatos definitivos. ¿Pero cómo reconocer un principio y como una regla dentro de un orden jurídico? «una regla se caracteriza porque correlaciona un caso genérico (clases de hechos) con una determinada solución normativa o consecuencia jurídica»[45] tiene la forma de un silogismo, pero hipotético, genérico (Si A, entonces B) «la forma de aplicar las reglas es vía la subsunción, es decir, mostrando que el caso particular es una instancia del caso genérico previsto en la regla y, por ende, cumple con sus condiciones de aplicación […] Los principios, a diferencia de las reglas, no establecen un caso genérico»[46], vale decir, los principios no tiene la estructura silogística si A entonces B, solo tienes B y esta configura sin relación a ningún supuesto de hecho genérico.
Ahora bien, que significa que algo sea realizado en la mayor medida posible. El mismo Alexy diría palabras más palabras menos: significa que un principio, —digamos la defensa y protección de la persona humana— bajo determinadas circunstancias permite que una regla —derivada de ésta— desplace o restringa otro principio, porque la satisfacción del principio de defensa y protección de la persona humana es más importante que la del otro —digamos la intimidad o libertad de tránsito, por ejemplo— que concretamente apoyan a otra regla. Esto obliga al policía a tener conocimientos especializados, por lo menos para distinguir reglas de principios, para así, no tener que estar haciendo prevalecer una regla o sus reglas institucionales internas, como directivas u órdenes, sobre los principios, no solo institucionales, sino, de todo el ordenamiento jurídico.
Teniendo claro nuestro panorama, veamos cuáles son los principios más importantes en el contexto de la lucha contra la violencia contra la mujer y los integrantes del grupo familiar:
I. Principio de la debida diligencia
Este principio se encuentra reconocido en el artículo 2.3 de la Ley 30364, el mandato de este principio está dirigido a todas las autoridades que tengan un rol específico, sea en la tarea de prevenir, sancionar o erradicar, cada quien dentro de sus competencias deberá desplegar sus funciones sin dilaciones; en lo que a la Policía Nacional le concierne, el mandato a optimizar es el de la prevención ante un probable recrudecimiento o resurgimiento de la violencia, durante las investigaciones o ejecución de las medidas de protección. La regla derivada de este principio será: si la Policía Nacional, dentro de un proceso de investigación o ejecución de medidas de protección, no adopta acciones orientadas a prevenir el recrudecimiento o resurgimiento de toda forma de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, o, si adoptándolas estas resultan ser tardías, serán sancionados por rehusamiento o demora de actos funcionales conforme con el Código Penal vigente.
II. Principio de intervención inmediata y oportuna
Reconocido en el artículo 2.4 de la Ley 30364, supone que la Policía Nacional del Perú: «ante un hecho o amenaza de violencia, debe actuar en forma oportuna, sin dilación por razones procedimentales, formales o de otra naturaleza, disponiendo el ejercicio de las medidas de protección previstas en la ley y otras normas, con la finalidad de atender efectivamente a la víctima». La oportunidad, entendida como el plazo propicio, apropiado para realizar una acción y la efectividad en términos de eficiencia y eficacia principio institucional de la PNP—, son los mandatos que la Policía Nacional debe optimizar en cualquier circunstancia, eso significa por ejemplo, que ante una denuncia por un hecho de violencia física o psicológica flagrante, el policía no debe esperar que previamente se determine si ello califica como falta o delito para detener al agresor, basta la flagrancia de la acción para detener al agresor o agresora, con ello se optimiza el principio y además se garantiza otro: «la defensa y protección de la persona».
III. Principio de sencillez y oralidad
Reconocido en el artículo 2.5 de la Ley: Según este principio: «Todos los procesos por violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar se desarrollan considerando el mínimo de formalismos, en espacios amigables para las presuntas víctimas, favoreciendo que estas confíen en el sistema y colaboren con él para una adecuada sanción al agresor y la restitución de sus derechos vulnerados». En el caso de la intervención policial, la regla será, que no existen protocolos para recibir denuncias ni para su trámite, tampoco debe, la investigación policial, ceñirse, si la hubiera, a un protocolo determinado o predeterminado, las existentes pueden ser consideradas como pautas a tener en cuenta, pero de ningún modo como reglas inexpugnables; entonces, la regla de la intervención estará definida por el hecho o la situación denunciada, claro que el parámetro de validez estará definido por su razonabilidad y el modo como se sirve a un fin mayor: «la defensa de la persona y el respeto de su dignidad».
IV. Primacía de la persona humana y sus derechos fundamentales
El artículo VII del Decreto Legislativo 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú establece para el ejercicio de las funciones y atribuciones de la Policía Nacional del Perú, nueve principios, de entre ellos, considero para la operatividad de la Ley 30364, el de primacía de la persona humana y sus derechos fundamentales, basado en este mandato, la norma a optimizar será: «la defensa y protección de la persona, el respeto a su dignidad y a las garantías para el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, considerando los enfoques de derechos humanos, género e intercultura lidad; tienen primacía en el ejercicio de la función policial».
V. Orientación al ciudadano
La norma contenida en este principio —artículo VII.5 de la Ley policial— es que: «La policía Nacional del Perú orienta su gestión a partir de las necesidades ciudadanas, buscando agregar valor púbico a través del uso racional de los recursos con los que cuenta y con un estándar de calidad adecuado».
VI. Legalidad
El numeral 7 del artículo VII de la Ley policial recalca por este principio que: «La función policial se brinda en el marco de la Constitución Política del Perú y las demás normas sobre la materia». Esto es muy importante porque según este principio, la función de la policía, es decir, «la manera como presta protección y ayuda a las personas y a la comunidad ola manera como previene e investiga los delitos y faltas o como vela por la protección, seguridad y libre ejercicio de los derechos fundamentales de las personas…» está definido por las normas de la Constitución —generalmente principios— establecen mínimas garantías para todas las personas, sean denunciantes o denunciados, no hay ventajas de unas sobre las otras, así por ejemplo, si uno tiene derecho a la debida defensa de su persona, a la vigencia efectiva de su integridad física, psicológica o moral, el otro tiene derecho a que se presuma su inocencia o que se le dé la oportunidad de defenderse y probar sus afirmaciones antes de que se le restrinjan o limiten sus derechos. Todo esto obliga a que la función policial sea ponderada, es decir cuidadosa en los actos propios de su trabajo, por ejemplo, en las diligencias de urgencia, la individualización de los autores y partícipes, la reunión y aseguramiento de los elementos de prueba, las pesquisas, retenciones, registro de personas, etc. Cuidadoso para que su función no sea catalogada de abusiva.
VII. Eficiencia y eficacia
A la Policía Nacional del Perú, ahora se le pide que optimice sus servicios bajo los conceptos de eficiencia y eficacia, en tal sentido el mismo principio —VII.8 de la Ley Policial— dice: «Toda actuación policial procura ser eficiente, eficaz, y se orienta a una permanente optimización de la calidad del servicio policial». Me parece que el legislador parte de la infeliz idea de que el policía es por naturaleza ineficiente e ineficaz y que dicha situación no va a mejorar, en ese orden, éste principio valora únicamente los esfuerzos, por eso, el mandato es que el policía únicamente procure, vale decir, haga esfuerzos, tenga bríos en lograr un objetivo con un mínimo de recursos —no importa sino lo logra—, si así procede será valorado como eficiente, y, esta es precisamente la negación de la eficacia, pues según este último constructo se es eficaz cuando se alcanza la meta y en dicho propósito no caben las intenciones ni los esfuerzos, así, se es o no se es eficaz, los esfuerzos o bríos no cuentan en la eficacia si no se ha alcanzado el objetivo. Por otra parte, la optimización de la calidad del servicio policial —en prevención e investigación— depende no solo de la actuación policial, sino, de recursos logísticos, métodos, tareas de planificación, infraestructura. No se puede pensar en una óptima calidad del servicio policial, teniendo como única variable la actuación policial.
VIII. La articulación de las intervenciones en el territorio nacional
Este principio reconocido en el artículo VII9 de la Ley policial, establece que: «La Policía Nacional del Perú planifica y ejecuta sus acciones operativas y administrativas de manera coordinada y alineadas con las políticas nacionales, sectoriales y los intereses del Estado, Gobiernos Regionales y Locales». El mandato es claro y opera en dos dimensiones, una en acciones operativas y otra en acciones administrativas, en una y en otra, tanto la planificación como la ejecución debe ser coordinada y debe estar alineada a los intereses del Estado en el ámbito nacional, regional o local.
[43] ALEXY, Robert, Teoría de los derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, versión castellana por Ernesto Garzón Valdés, 3era reimpresión, Madrid, 2002, p. 86
[44] Ibíd. p. 87.
[45] GARCIA JARAMILLO, Leonardo, Nuevas perspectivas sobre la relación/tensión entre la democracia y el constitucionalismo, Grijley, Lima, 2014, p. 278
[46] Ibíd. p. 279.
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