Cómo citar: Boza Pro, Guillermo. Lecciones de Derecho del Trabajo. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica, 2011, pp. 69-78.
Derecho a la libertad sindical
1.1. Consideraciones generales
Referirse al derecho de libertad sindical supone, estrictamente hablando, referirse a un haz de derechos que forman parte del mismo. Y es que la libertad sindical, o su ejercicio, para ser más preciso, no se agota en una sola manifestación. La libertad sindical puede analizarse desde varios ángulos. Desde el punto de vista de su titularidad o, lo que es lo mismo, del sujeto que tiene reconocido el derecho, se puede hablar de libertad sindical individual cuando se refiere a derechos que corresponden o les son reconocidos al trabajador singularmente considerado; o de la libertad sindical colectiva, cuando los derechos corresponden ser ejercidos por la organización sindical como tal.
Pero también puede analizarse la libertad sindical desde la perspectiva de su contenido, y aquí pueden identificarse tanto aspectos organizativos como funcionales o de actividad. Así, la libertad sindical de organización alude a una dimensión estática del Derecho, que suele agotarse en un solo acto; la constitución de un sindicato, la afiliación de un trabajador a uno ya existente. Por su parte, la libertad sindical de actividad se vincula con la dimensión dinámica del Derecho, que es algo permanente y constante; como la participación activa del militante en la vida institucional de la organización o realizar conjuntamente con otros trabajadores medidas de presión.
Como se podrá suponer, los aspectos señalados no son incompatibles, antes bien se complementan, de modo tal que la libertad sindical individual comprende tanto aspectos de organización como de actividad, lo que puede predicarse también de la libertad sindical colectiva. En definitiva, los aspectos organizativos tienen una naturaleza instrumental, en la medida que son un medio —o instrumento— para desarrollar las funciones o aspectos dinámicos de la libertad sindical. Siguiendo a Neves, podemos graficar las distintas manifestaciones de la libertad sindical de la siguiente manera:
Aspectos de la libertad sindical
1.2. El contenido esencial del derecho de libertad sindical
Como se ha señalado, la libertad sindical se encuentra recogida en el artículo 28 de la Constitución. A diferencia de su predecesora de 1979, la actual Constitución tiene una lacónica consagración de este derecho, pues luego de precisar que el Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, y que cautela el ejercicio democrático de los mismos, establece en el inciso 1 del citado artículo que se garantiza la libertad sindical. Ahora bien, esto no significa que este derecho carezca de un contenido específico. Es aquí donde cobra importancia la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que exige una interpretación de los derechos y libertades reconocidas en la Constitución conforme con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.
En la misma línea se sitúa el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, el que añade que los derechos constitucionales se interpretan también de conformidad con las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte. En este orden de ideas será necesario recurrir a los instrumentos internacionales ratificados por nuestro país, en particular los convenios N° 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Es claro que el contenido del derecho de libertad sindical que pueda construirse a partir de la remisión a los indicados convenios internacionales de trabajo es bastante amplio. La pregunta que surge entonces es si todo lo expuesto anteriormente forma parte o no del contenido esencial de dicho derecho.
¿Cuál es, en definitiva, el contenido esencial del derecho de libertad sindical? Es decir, aquel aspecto o característica que forma parte del núcleo irreductible del derecho que lo hace reconocible como tal, y que el legislador necesariamente debe respetar, a fin de no desnaturalizarlo. ¿Incluye tanto los aspectos individuales como colectivos, los orgánicos como los de actividad?, ¿incluye a la negociación colectiva y a la huelga, y a otras medidas de conflicto?
Inicialmente, el Tribunal Constitucional centró el contenido esencial del derecho de libertad sindical en dos aspectos: el primero de ellos, al que denomina orgánico, consiste en la facultad de toda persona de constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses gremiales; mientras al segundo lo concibe como un aspecto funcional que consiste en la facultad de afiliarse o no afiliarse a este tipo de organizaciones. En buena cuenta, estamos ante dos aspectos que forman parte de lo mismo y que se circunscriben —ambos— a la denominada libertad sindical individual en su vertiente orgánica o estática.
Hay que recordar que la libertad sindical individual comprende tanto el derecho de constitución —la posibilidad que tienen los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, según reza el artículo 2 del Convenio N° 87 de la OIT—, así como el de afiliación, y que este último tiene tanto una dimensión positiva —el derecho de los trabajadores de afiliarse a la organización sindical de su elección, con la sola condición de observar sus estatutos— como negativa —el derecho de los trabajado- res de desafiliarse, el mismo que, según algunos autores, supone también el derecho de no afiliarse, mientras que para otros, esto último es simplemente el no ejercicio del derecho de afiliación).
Dentro de la misma sentencia citada, señala también el TC, que el contenido esencial del derecho de libertad sindical implica la protección del trabajador afiliado o sindicado a no ser objeto de actos que perjudiquen sus derechos y tuvieran como motivación real su condición de afiliado o no afiliado de un sindicato u organización análoga. Es evidente que la consagración del derecho de libertad sindical, incluso al más alto nivel, será letra muerta si este no viene rodeado de un conjunto de medidas que posibiliten su pleno ejercicio. Para ello, la normativa internacional del trabajo—y que la LRCT recoge solo en forma parcial, pues protege únicamente a determinados trabajadores y solo frente al despido y traslados injustificados— ha diseñado un sistema de protección de este derecho, que comprende tanto a los trabajadores como a las organizaciones sindicales frente a actos de injerencia del empleador. Si, como se ha visto, el contenido esencial del derecho en cuestión se limita a aspectos de índole organizativo e individual, es entendible que este sea también el ámbito de protección inicialmente diseñado por el TC.
No obstante, este contenido esencial se nos antoja reducido, y así parece haberlo entendido el propio TC cuando dejó abierta, como es natural, la posibilidad de concretarlo —o ampliarlo— en el futuro. Así, reconoce el TC que el contenido esencial del derecho de libertad sindical no se agota en los aspectos antes señalados:
Es posible el desarrollo de ulteriores concretizaciones o formas de proyección del citado derecho constitucional que, en principio, no pueden, como tampoco deben, ser enunciados de manera apriorística. Los derechos constitucionales albergan contenidos axiológicos que, por su propia naturaleza, pueden y deben desarrollarse, proyectando su vis expansiva a través de remozadas y, otrora inusitadas manifestaciones (STC del 11 de julio de 2002, recaída en el expediente Nº 1124-2001-AA/TC, fundamento 8).
De esta manera, el TC señala que la libertad sindical también tiene una dimensión plural, «que se manifiesta en la autonomía sindical y la personalidad jurídica»2. Remitiéndose al artículo 3.1 del Convenio N° 87 de la OIT, el TC recuerda que las organizaciones sindicales tienen el derecho de: elegir libremente a sus representantes (autonomía o libertad de representación) y organizar su administración y sus actividades, así como formular su programa de acción (autonomía o libertad de gestión).
Se recoge, de esta manera, dentro de la dimensión colectiva de la libertad sindical, dos aspectos de la llamada autonomía interna que pasan a reconocerse como parte del contenido esencial del derecho de libertad sindical. Sin embargo, aunque no se hace referencia al derecho de las organizaciones sindicales de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos sin injerencia estatal, no habría que descartar de plano esta dimensión normativa de la autonomía sindical, pues su estrecho vínculo con la autonomía de representación y de gestión, es evidente.
En ambos casos se proscribe toda intervención de las autoridades públicas que tienda a limitar o entorpecer el ejercicio de dicha autonomía, como podría ocurrir, por ejemplo, en el caso de la autonomía de representación, con una norma estatal que estableciera pautas o directivas dirigidas a fiscalizar los procesos electorales para la designación de los dirigentes sindicales; o, en el caso de la autonomía interna de gestión, de pretenderse encorsetar las actividades de los sindicatos a asuntos estrictamente laborales, descartando asuntos de otra índole, como los políticos o socioeconómicos.
Por ello, el TC precisa que la libertad sindical, en su dimensión plural (léase colectiva), no solo garantiza que el sindicato pueda funcionar libremente sin injerencias o actos externos que lo afecten, sino también «las actividades sindicales que desarrollan los sindicatos y sus afiliados de manera colectiva, así como la de los dirigentes para que puedan desempeñar sus funciones y cumplir con el mandato para el que fueron elegidos». En la misma sentencia cita, el TC añade que:
[Sin] esta protección no sería posible el ejercicio de una serie de derechos y libertades tales como el derecho de reunión sindical, el derecho a la protección de los representantes sindicales para su actuación sindical, la defensa de los intereses de los trabajadores sindicalizados y la representación de sus afiliados en procedimientos administrativos y judiciales. Del mismo modo, no sería posible un adecuado ejercicio de la negociación colectiva y del derecho de huelga (Fundamento 7).
Esto no significa, desde luego, que queden comprendidos en el contenido esencial del derecho de libertad sindical los derechos de negociación colectiva y de huelga. Se trata, sin duda, de derechos interdependientes, o como ha puesto de relieve el Comité de Libertad Sindical de la OIT, de medios o elementos esenciales de la libertad sindical con los que cuentan los trabajadores y sus organizaciones para la promoción y defensa de sus intereses profesionales. Pero no debe perderse de vista que estos derechos tienen identidad propia y que han sido consagrados separadamente con un contenido específico en la Constitución. En ese sentido, lo que estaría haciendo el TC sería resaltar la necesidad de una adecuada protección de ciertos aspectos de la dimensión colectiva de la libertad sindical, de cara a viabilizar el pleno ejercicio de los derechos de negociación colectiva y de huelga. En cualquier caso, esto no hace sino reflejar la interdependencia que existe entre libertad sindical, negociación colectiva y huelga, a la que se ha aludido anteriormente.
De lo que se trata, en definitiva, es de garantizar un ámbito de autonomía a la organización sindical para que pueda actuar con libertad en la defensa de los intereses de los trabajadores. Uno de los instrumentos más importantes con el que actualmente se cuenta para garantizar la libertad sindical es la inspección laboral administrativa, como se podrá apreciar más adelante.
En síntesis, la jurisprudencia constitucional no apuesta por un contenido esencial amplio del derecho de libertad sindical que comprenda a todas o a la mayor parte de sus distintas manifestaciones. Dicho contenido abarca únicamente a algunas manifestaciones de la libertad sindical, aquellas que el TC considera —por ahora— como fundamentales y que, en concreto, son: la libertad sindical individual en su dimensión estática o de organización (constitución y afiliación) y la libertad sindical colectiva en su dimensión dinámica o de actividad (autonomía interna de gestión) y, parcialmente, en su dimensión estática (autonomía interna de representación).
1.3. Derecho de constitución y afiliación
La Ley de Inspección Laboral (LIL) tiene entre sus múltiples fines velar por el cumplimiento de las normas que consagran derechos laborales de naturaleza colectiva. Se está refiriendo la LIL, en concreto, a la obligación que tiene el empleador de respetar los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, consagrados en nuestro ordenamiento jurídico, tanto estatales como convencionales. Por esta razón, el reglamento de la LIL considera como falta muy grave la transgresión, en términos generales, del derecho de libertad sindical, tipificando también como infracciones conductas antisindicales más específicas en materia de negociación colectiva y de huelga.
Es en materia de libertad sindical, y específicamente en la fase de la constitución de un sindicato o de la afiliación de los trabajadores al mismo, donde se produce gran parte de las afectaciones a este derecho. Con esto se busca erradicar de plano, y desde el inicio, cualquier intento de los trabajadores de organizarse para la defensa de sus intereses: el empleador despide a los principales dirigentes sindicales o motiva la desafiliación de los trabajadores al sindicato, intentando que no conserve el número mínimo legalmente exigido para subsistir. Ahora bien, no siempre será fácil identificar que esta clase de comportamientos antisindicales provienen del empleador, razón por la cual estas conductas podrían quedar sin sanción.
Por eso, es importante resaltar el caso de la empresa Topy Top, que se ha convertido en un caso emblemático de identificación y sanción por parte de la autoridad administrativa de trabajo AAT (Autoridad Administrativa del Trabajo) de una conducta antisindical, como la que se acaba señalar. Esta empresa fue denunciada ante la AAT, precisamente, por el hecho de haber despedido a varios dirigentes del sindicato recientemente constituido en la empresa y por haber obligado a otro grupo de trabajadores a renunciar a dicho sindicato. La empresa obstaculizó la labor inspectiva de la AAT, pues impidió que esta ingresara a sus instalaciones a fin de realizar las verificaciones correspondientes. No obstante, esto no paralizó la acción inspectiva de la AAT, la que, por otra vía, pudo constatar que las cartas notariales de renuncia al sindicato habían sido tramitadas por el abogado de la empresa y que esta última había corrido con los gastos notariales, por lo que la AAT impuso la sanción más alta que se puede establecer a este tipo de infracciones.
Cabe señalar que esta conducta antisindical supone una doble vulneración de la libertad sindical: de un lado, la que se produce con el trabajador despedido por el hecho ejercitar su derecho de afiliación al sindicato o de verse obligado a desafiliarse para mantener su puesto de trabajo; y de otro, la vulneración del derecho de la propia organización sindical, que ve mermada su libertad de acción o incluso que corre el riesgo de extinguirse por no contar con el número mínimo de afiliados que la ley exige.
Es por eso el TC resalta la necesidad de proteger la dimensión colectiva o plural de la libertad sindical y las de los dirigentes, ya que sin esta protección no sería posible el ejercicio de una serie de derechos y libertades.
1.4. Protección de la libertad sindical
La especial consideración de la libertad sindical y la trascendencia que tiene para el sistema de relaciones laborales justifica plenamente que se fijen «especiales medidas de tutela, con el fin de hacer efectivo su ejercicio y de desterrar todos aquellos actos y comportamientos que sean contrarios al mismo o que injustificadamente obstaculicen su disfrute» (Martín et al. 2009: 285). Lo que se requiere, por tanto, es el establecimiento de un conjunto de medidas que garanticen y faciliten el libre ejercicio de la actividad sindical, lejos de toda intrusión estatal y empresarial, para una adecuada defensa de los intereses de los trabajadores.
Según Del Rey (1987: 16), «la conducta o actividad antisindical puede ser conceptuada, de forma general, como toda lesión de los derechos de libertad sindical». La amplitud de esta definición permite comprender a todo tipo de comportamiento contrario a la libertad sindical, independientemente de su motivación o del momento en que se produzca y que no hace distingo del agente infractor. De esta manera, la infracción podría provenir de actos u omisiones del poder estatal, de los particulares, o de cualquier otra entidad pública o privada. Pero es importante también destacar que la conducta antisindical se configura por el dato objetivo y no subjetivo de la misma. Es decir, no interesa la intención ni la intensidad del comportamiento antisindical, sino su presencia misma. En este orden de ideas, la infracción podría originarse en un acto lícito que posteriormente deviene en uno ilícito, al afectar a la libertad sindical o, incluso, no haber ocasionado daño material alguno.
Pues bien, la regulación que ha merecido la tutela de la libertad sindical en nuestro país, al menos en sede legal y reglamentaria, resulta a todas luces insuficiente y restrictiva desde diversos ángulos, en particular, en lo que toca a los ámbitos subjetivo y objetivo, y a los mecanismos procesales para reparar los actos antisindicales. Así, por ejemplo, la LRCT y su reglamento establecen que el fuero sindical ampara únicamente a determinados trabajadores, en contraposición con el Convenio N° 98 de la OIT, que consagra un concepto amplio de protección que alcanza a todos los trabajadores sin distinción, por el solo hecho de ejercer la actividad sindical.
En el ámbito material, la LRCT se circunscribe al despido y a los traslados inmotivados como posibles actos antisindicales, y si bien se trata de dos actos contrarios a la libertad sindical de la mayor trascendencia, no son los únicos y no siempre los de mayor frecuencia; piénsese, por ejemplo, en las listas negras, las suspensiones y otras medidas disciplinarias, la desigual distribución de la carga de trabajo, la demora en el pago de las remuneraciones, el desmejoramiento de las condiciones de trabajo, el retardo en ascensos o promociones, la negativa a negociar colectivamente, el no otorgamiento de facilidades sindicales y un largo etcétera. Por último, es evidente la falta de mecanismos o procedimientos de protección de los derechos de libertad sindical en la LRCT, e incluso en la nueva Ley Procesal del Trabajo (LPT).
El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado en reiteradas oportunidades que «la existencia en la legislación de formas de fondo que prohíban los actos de discriminación antisindical no resulta suficiente si las mismas no van acompañadas por procedimiento eficaces para hacerlas cumplir en la práctica» (OIT 2006: 174). Se requiere, por tanto, de «mecanismos o procedimientos eficaces, rápidos y confiables para el control, la prevención y la reparación de los actos de discriminación» (Ermida y Villavicencio 1991: 66-67), mecanismos que, en definitiva, garanticen el pleno ejercicio de la actividad sindical.
Felizmente, en los últimos años el Tribunal Constitucional ha venido perfilando los contornos del derecho de libertad sindical y apostando, a partir de una interpretación sistemática del artículo 28 de la Constitución y los tratados sobre la materia ratificados por el Perú —en particular de los convenios N° 87 y 98 de la OIT—, por una tutela de mayor envergadura que la dispensada por la normativa infraconstitucional. En esta misma dirección apunta, sin duda, el reglamento de la Ley de Inspección Laboral (LIL) que, si bien en sede administrativa, viene siendo la herramienta de mayor cobertura y eficacia de protección de la libertad sindical.
1.5. Facilidades sindicales
Las facilidades sindicales son un conjunto de medidas o prerrogativas que se reconocen a las organizaciones sindicales y sus representantes a fin de posibilitar o favorecer el ejercicio de los derechos de libertad sindical: permisos a los dirigentes sindica- les para que puedan realizar actividades vinculadas a su función representativa; descuento de cuotas sindicales por planilla; otorgamiento de locales sindicales y de espacios para la colocación de tablones de anuncios; libre circulación de los representantes de los trabajadores por las instalaciones de la empresa; etcétera. Algunas de estas medidas de facilitación de la actividad sindical —las más básicas— han sido recogidas expresamente en la LRCT, remitiendo el resto a su eventual regulación por convenio colectivo.
El artículo 28º de la LRCT establece que el empleador, a pedido del sindicato y siempre que este cuente con la autorización escrita del trabajador, descontará de las remuneraciones las cuotas sindicales y las contribuciones destinadas a la constitución y fomento de las cooperativas formadas por los trabajadores sindicalizados.
De otro lado, el artículo 32º de la LRCT señala que será el convenio colectivo el encargado de establecer las medidas que tiendan a facilitar reuniones, comunicaciones, licencias y permisos de naturaleza sindical. A falta de convenio, prosigue la norma citada, el empleador solo está obligado a conceder permiso a determinados dirigentes para que puedan asistir a actos de concurrencia obligatoria, como por ejemplo, la negociación del pliego de reclamos, diligencias administrativas y judiciales, etcétera. Los permisos que se realicen dentro de la jornada de trabajo son retribuidos —se entienden trabajados para todo efecto legal— y no excederán de treinta días por año calendario, por dirigente. No hay más.
El reglamento de la LIL califica como infracciones graves la inobservancia de las facilidades sindicales señaladas, tanto las recogidas en sede legal como aquellas que pudieran estar previstas a nivel convencional. En el caso de los descuentos de las cuotas sindicales y de las contribuciones destinas a la constitución y fomento de las cooperativas de los trabajadores sindicalizados, así como el de los permisos a los dirigentes sindicales, el incumplimiento se produce no solo respecto de las obligaciones expresamente establecidas en la LRCT y su reglamento, sino también en los convenios colectivos que resulten aplicables. En el caso de las facilidades sobre reuniones y comunicaciones sindicales, la infracción se produce respecto de las obligaciones que se encuentren reconocidas por convenio colectivo —ya que la normativa estatal expresamente no lo hace— y en los términos que este lo haga.
0 comentarios