Precedentes administrativos de observancia obligatoria: 6.61. Como se ve, la normativa citada, así como la documentación que obra en el expediente permite apreciar al Consorcio como sujeto obligado a una serie de manifestaciones que potencialmente podrían generar consecuencias laborales. Por ello, el examen de su comportamiento respecto de quienes brinden servicios personales bajo su ámbito operativo es un asunto sobre el que la competencia de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, es plena. Así, se debe concluir que el Consorcio es responsable de ejecutar las prestaciones derivadas del deber de colaboración hacia la labor inspectiva (tales como la entrega de información a requerimientos efectuados por la inspección del trabajo o no asistir a las comparecencias debidamente notificadas, comportamientos exigibles y que son objeto de reproche en el presente caso).
6.69. Así, a consideración de esta instancia de revisión, el consorcio no puede ser descartado a priori como un agente que, en el ámbito de las relaciones laborales, no puede comportarse como empleador, es decir, con la facultad de intervenir sobre prestadores de servicios, subordinándolos a través de vínculos jurídicos directos. Más allá de las precauciones contractuales, societarias o documentales laborales, el principio de primacía de la realidad interviene, sin lugar a duda, cuando el consorcio adopta materialmente el comportamiento de empleador, ejerciendo las facultades del poder de dirección sobre los trabajadores a su cargo (en particular la facultad directriz).
6.70. Para tal finalidad, debe ser perceptible que el consorcio requerido ejerza alguna de las atribuciones del empleador pues puede ser suficiente para que se produzca el efecto de subordinar al personal de nóminas ajenas, así sean estas cualquiera de las partes que se consorcian. Así, la inspección del trabajo está plenamente facultada a requerir información a un consorcio si se establece una hipótesis razonable sobre su comportamiento como empleador al existir uso de las facultades organizadora, fiscalizadora y disciplinaria —siendo la primera de ellas especialmente relevante— todo lo cual reposa en la exigibilidad del deber de colaboración del mismo consorcio hacia la inspección del trabajo.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 013-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR : 143-2021-SUNAFIL/IRE-PUN
PROCEDENCIA : INTENDENCIA REGIONAL DE PUNO
IMPUGNANTE : CONSORCIO ALBORADA
ACTO IMPUGNADO : RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-PUN
MATERIA : LABOR INSPECTIVA
Lima, 19 de junio de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO ALBORADA (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 09 de noviembre de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1. Mediante Orden de Inspección N° 231-2021-SUNAFIL/IRE-PUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0125-2021-SUNAFIL/IRE-PUN (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar la documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 23/04/2021 y requerimiento de comparecencia virtual a llevarse a cabo el 13/05/2021. Asimismo, por la inasistencia a la comparecencia programada el día 13 de mayo a horas 14:30 p.m., en merito a la denuncia del trabajador Víctor Rojas Apaza.
1.2. Mediante Imputación de Cargos N° 162-2021-SUNAFIL/IRE-PUN/SIAI-IC, de fecha 19 de noviembre de 2021, notificada el 20 de diciembre de 2021, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
1.3. De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 171-2021-SUNAFIL/ IRE-PUN/SIAI-IF, de fecha 15 de marzo de 2022, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.
Por lo cual precedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Puno, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 087-2022-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, de fecha 08 de julio de 2022, notificada el 11 de julio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 34,716.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no proporcionar la documentación solicitada mediante requerimiento de información de fecha 23 de abril de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no proporcionar la documentación solicitada mediante requerimiento de comparecencia virtual a llevarse a cabo en fecha 13 de mayo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
– Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no asistir a la diligencia de comparecencia virtual vía plataforma meet, programada para el día 13 de mayo de 2021, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
1.4. Con fechas 27 de julio y 01 de agosto de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 087-2022-SUNAFIL/ IRE-PUN/SISA que, posteriormente es declarado IMPROCEDENTE por la Resolución de Sub Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA.
1.5. Con fecha 22 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/ IRE-PUN/SISA, argumentando lo siguiente:
i. La Resolución Sub Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA declaró improcedente su recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 087-2021-SUNAFIL/ IRE-PUN/SISA que resolvió sancionar a su representada por la suma de S/ 34,716.00 por supuestas infracciones en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva. La citada resolución debe ser declarada nula por cuanto ha sido numerada en el año 2021, sin embargo, tiene como fecha de emisión el 8 de julio de 2022.
ii. Respecto de la primera presunta infracción, la Inspectora no respetó los plazos de ley, no existe norma que precise el plazo para la presentación de documentación requerida, por lo que, corresponde aplicar de manera supletoria el plazo de diez (10) días hábiles que refiere el numeral 4 del Art. 143° del TUO de la LPAG; por lo tanto, su actuación devendría en arbitraria, lo cual vicia de toda nulidad el procedimiento generado, vulnerando el numeral 2 del artículo ll del TP de la LPAG. La inspectora tampoco aplicó lo normado por la R.A. N° 288-2015- CEPPJ, dado que el domicilio del Consorcio se ubica en la ciudad de Lima y la sede de la entidad fiscalizadora se ubica en la ciudad de Puno, siendo que dicho término es de aplicación por imperio de lo normado por el numeral 1 del artículo VIII del TP y el Art. 146 del TUO de la LPAG,
iii. Asimismo, no se ha efectuado valoración alguna al escrito de fecha 27 de abril de 2021, por el cual el Consorcio puso en conocimiento de la autoridad administrativa que no existió vínculo laboral entre el señor Rojas y el Consorcio. Ergo, no puede existir infracción por no presentar información o documentación que no existe.
iv. Respecto a la tercera presunta infracción, la inspectora no ha cumplido con el debido procedimiento respecto de la anticipación que debe existir entre la notificación y la fecha de la realización de la actuación administrativa.
En efecto, la notificación fue realizada el 10 de mayo de 2021, en tanto que la diligencia debería de efectuarse el 13 de mayo de 2021, lo cual implica que entre la notificación y la fecha de la actuación solo ha mediado dos días hábiles, vulnerando lo normado por el numeral 174.2 del Art. 174 del TUO de la Ley N° 27444, atentando contra el debido procedimiento.
v. En el presente procedimiento, se pretende imponer a su representada tres multas referidas a presuntas infracciones (omisiones) que jamás fueron cometidas por Contratistas Generales & Minería L y R SAC ni fueron su responsabilidad. Señala que, no han sido notificados con el Requerimiento de Información efectuado con fecha 23/04/2021, tampoco le ha sido notificado el Requerimiento de Comparecencia y de Presentación de Información efectuado con fecha 10 de mayo de 2021. Entonces, al no tener conocimiento de dichos requerimientos, es materialmente imposible que se haya podido disponer la presentación de la información requerida o asistir a la diligencia programada; ergo, no se puede pretender sancionar por supuestamente haber omitido realizar actos que no le fueron notificados.
Asimismo, la resolución impugnada no ha sustentado la responsabilidad solidaria de CONTRATISTAS GENERALES & MINERÍA L Y R S.A.C., no habiendo acreditado los hechos que configuren tal atribución de responsabilidad solidaria.
vi. Invoca la prescripción de las infracciones materia de la presente apelación, por haber superado el plazo de 4 años, de acuerdo con las pautas recogidas en el numeral 252.1 del artículo 252 del Texto Único Ordenado de la Ley de N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019- JUS.
vii. Solicita el uso de la palabra para efectos de sustentar su posición.
1.6. Mediante Resolución de Intendencia N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-PUN, de fecha 09 de noviembre de 20222 , la Intendencia Regional de Puno, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Estando a los actuados del expediente sancionador, se tiene que la autoridad de primera instancia de oficio rectifica el error material advertido en la Resolución de Sub Intendencia N° 087-2022-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA de fecha 08 de julio de 2022, conforme lo precisa la Resolución de Sub Intendencia N° 119-2022-SUNAFIL/ IRE-PUN/SISA de fecha 31 de agosto de 2022, ello considerando lo regulado en el numeral 212.1 del artículo 212° del TUO de la LPAG, aplicable al presente procedimiento en virtud a lo dispuesto en el artículo 43° de la LGIT.
ii. El sujeto inspeccionado se encontraba obligado a cumplir con el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica; es así que, en este caso conforme a los hechos constatados del Acta de Infracción en fecha 23 de abril de 2021 se advierte manifiesta falta del deber de colaboración a la función inspectiva de parte del sujeto inspeccionado, la misma que constituye infracción a la labor inspectiva, al no haber proporcionado la información y/o documentación en el desarrollo de la función inspectiva conforme a lo requerido, corroborándose tal incumplimiento con la constancia de actuaciones inspectivas de investigación.
iii. En el procedimiento investigatorio la modalidad de actuación inspectiva – requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, su notificación y remisión de información resulta por el mismo medio (casilla electrónica) según lo previsto en la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII; por lo que, siendo la naturaleza de esta modalidad y no entendida como un caso de urgencia, no podría aplicarse el término de la distancia regulado en la R.A. N° 288-2015- CEP-PJ.
iv. Ahora bien, con relación al argumento alegado por el sujeto inspeccionado en este extremo, debemos precisar que la citación a la comparecencia programada por el inspector comisionado no evidencia transgresión al debido procedimiento ni alerta vicios de nulidad, ya que en el procedimiento inspectivo se ha observado lo establecido en la LGIT y RLGIT para sus actuaciones, cumpliéndose con las formalidades señaladas en el artículo 69° y 70° de Ley antes referida, que garantiza el debido procedimiento en este caso.
v. En tal sentido, la facultad de la autoridad inspectiva para determinar infracciones a la labor inspectiva no ha prescrito, las mismas que son infracciones instantáneas, consumándose la conducta infractora en la fecha que debió cumplir con el requerimiento de información y asistir a la diligencia de comparecencia programada, en este caso los hechos ocurrieron en el año 2021, encontrándose dentro del plazo de Ley la facultad de determinar las infracciones a la labor inspectiva por le inferior en grado en la resolución venida en alzada.
Por tal motivo, se desestima el argumento alegado por el sujeto inspeccionado.
1.7. Con fecha 02 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Puno, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 036-2022-SUNAFIL/IRE-PUN.
1.8. La Intendencia Regional de Puno admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000839- 2022-SUNAFIL/IRE-PUN, recibido el 14 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813 , se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814 , en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6 , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8 .
3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
[Continúa…]
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